Правовые формы управленческой деятельности

8 Формы и методы государственного управления

Тема 6. Формы и методы государственного управления

1. Понятия и виды форм государственного управления.

Восприятие общепризнанного в цивилизованном мире понятия государственной власти как единства трех ее ветвей (законодательной, исполнительной, судебной) предусматривает не только четкую определенность и детермінованість их функций и компетенции, но и оснастку каждой из этих ветвей действенным механизмом, назначенным реализовывать эти функции и компетенции в конкретной практической деятельности. То есть государственная власть не может реализовываться сама по себе, она должна быть представлена (выраженная) определенными действиями, которые воспринимаются как такие, что содержат государственно-властные приказы управленческого влияния.

Такие действия являют собой: во-первых, четко выраженные в реальной действительности волевые положения государства; во-вторых, действия, которые идут от конкретных субъектов, которые представляют интересы государства (субъектов с государственно-властными полномочиями); в-третьих, действия, которые реально чувствуют многочисленные государственные и общественные структуры, а также физические лица .

Форма управления – это внешнее проявление конкретных действий, которые осуществляют органы исполнительной власти для реализации поставленных перед ними заданий.

Формы управленческой деятельности прямо опосредствовано обусловленно ли теми юридическими предписаниями, с помощью которых государство регулирует деятельность исполнительной власти. Они закрепляются в Конституции Украины (ст.117), законах, положениях, стандартах, других нормативно-правовых актах. Органы исполнительной власти избирают те формы, которые при данных конкретных условиях есть найвиправданішими и самыми эффективными. Это значит, что в процессе управленческой деятельности соответствующие органы исполнительной власти (должностные лица) на основе действующего законодательства самостоятельно устанавливают обязательные правила поведения (нормы права) по вопросам, которые отнесены к их компетенции. Во время практического выполнения заданий, положенных на аппарат управления, они реализуют предписывающие полномочия, содержанием которых является выполнение требований закона и организация применения правовых норм, а в предусмотренных законом случаях осуществляют административную юрисдикцию. Эта деятельность органов управления связана с изданием правовых актов, которые тянут за собой определенные юридические следствия, то есть ведут к выполнению, изменению или прекращению административных правоотношений между субъектом и объектом управления, и являются правовыми формами .

Поскольку выполняемые в процессе управления действия и взаимосвязи многообразные за своим характером, назначением и следствиями, к которым они приводят, то возникает необходимость классификации форм управления.

Говорить о формах управления целесообразно лишь относительно такой деятельности, которая имеет властно-организующую направленность и отображает содержание основных, профильных функций органов исполнительной власти. Относительно этих форм решающим является деление их на виды в зависимости от наступления тех или других правовых следствий. За этим критерием выделяют правовые и неправовые формы.

К правовым принадлежат формы, использование которых влечет возникновение конкретного юридического результата. В частности, такие действия, как издания юридических актов, применение принудительных мероприятий и тому подобное, выступают как юридические факты и могут порождать (изменять, прекращать) административно-правовые отношения.

К неправовым принадлежат формы, которые непосредственно юридического значения не имеют, то есть не влекут возникновения конкретного юридического результата. Чаще всего неправовыми формами признаются многообразные организационные действия служащих органов исполнительной власти на разных этапах подготовки и выполнения управленческих решений. Это такие действия, как организация и проведение совещаний, обсуждений, проверок, разработка проектов планов, прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществления мероприятий по повышению качества и эффективности управленческого труда и т.п. Данные формы могут как непосредственно «сопровождать» правовые формы, так и иметь определенное самостоятельное значение .

Однако чаще всего формы управленческой деятельности разделяют на:

– издание нормативных актов управления;

– издание индивидуальных (ненормативных, административных) актов управления;

– проведение организационных мероприятий;

– осуществление материально-технических операций .

Эффективность управленческой деятельности в значительной мере зависит от правильного и умелого сочетания форм управления: издание правовых актов должно подчеркиваться организационными, материально-техническими действиями, а в свою очередь организационные действия – связываются с правом ґрунтуються на праве, не противоречат ему .

2. Сущность, особенности и виды актов государственного управления.

Издание правовых актов управления подходяще рассматривается как ведущая форма реализации заданий, функций и компетенции органов исполнительной власти. Ведь именно с помощью таких актов достигается упорядоченность и стабильность административно-правовых отношений, их развитие.

Как в научной литературе, так и в украинском законодательстве отсутствующее общепринятое определение правового акта управления, нет единственного подхода к названию таких актов. В литературе используются разные определения: «административные акты», «акты государственной администрации», «исполнительские решения» и тому подобное.

Среди подходов к определению понятия правового акта управления наиболее распространенные следующие. Некоторые ученые определяют его как правовая разновидность управленческого решения, которая являет собой юридически властный, принятый путем одностороннего волеизъявления акт уполномоченного субъекта административного права (органа исполнительной власти, органа управления (администрации) предприятия, учреждения, организации, должностного лица), имеет установленную законодательством форму и направленный на утверждение административно-правовых норм, возникновение и изменение административно-правовых отношений с целью осуществления заданий и функций в сфере исполнительной власти. Путем издания такого акта орган (должностное лицо) решает тот или другой вопрос (общее или индивидуальное), который возникает в процессе его деятельности, в интересах реализации заданий и функций исполнительной власти .

В современных источниках чаще всего акт государственного управления определяют как официальное предписание, что основан на законе, принято субъектом управления на любом уровне государственной иерархии в порядке одностороннего волеизъявления и в пределах его компетенции с сдерживанием установленной процедуры и формы и тянет за собой определенные юридические следствия.

При таком подходе правовой акт управления выглядит как основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление уполномоченного субъекта исполнительной власти, направлено на установление административно-правовых норм или возникновения, изменение или прекращение административно-правовых отношений с целью реализации исполнительной власти.

Характерными признаками правового акта управления являются:

– подзаконность, которая значит, что акт управления выдается на основании и на выполнение закона и в соответствии с актами вышестоящих органов исполнительной власти;

– обязательность (императивность), которая значит, что акт обязаны выполнять все физические и юридические лица, которым он адресован; игнорирование правовых актов управления, их несоблюдения, препятствия реализации тянет за собой применение к винному лицу мероприятий ответственности;

– правомочие, то есть акты управления кажутся органами исполнительной власти в соответствии с характером и в пределах предоставленной им компетенции;

– официальность, что заключается в издании акта от имени органа государства, полномочие которого именно на издание акта такого вида (формы) закреплено Конституцией и законами Украины;

– односторонность, то есть акт является результатом юридически-властного волеизъявления соответствующего субъекта, что его выдал;

– надлежащая оформленість, которая значит, что акт управления является письменным документом определенного вида, подготовленным по правилам юридической техники и выданным с соблюдением нормативно установленных процедур .

Таким образом, правовой акт управления – это официально оформленный результат волеизъявления органов исполнительной власти (но других субъектов государственного управления), осуществляемый в одностороннем порядке с соблюдением установленной процедуры и направленный на возникновение определенных юридических следствий.

Акт государственного управления отличается от закона тем, что:

– в системе правовых актов закон имеет высшую юридическую силу;

– любой акт государственного управления должен быть выдан на основе закона (непосредственно или опосредствовано);

– ни один акт государственного управления не может упразднить или изменить закон;

– закон может упразднить или приостановить действие акта управления;

– в случае, если акт государственного управления противоречит закону, действует закон .

3.Методы управленческой деятельности. Убеждение и принуждение в государственном управлении.

В целом методы управления можно разделить на научные и ненаучные, демократические и недемократические, гибкие и жесткие, прямого и непрямого влияния и тому подобное. Универсальными методами государственного управления, которые используются во всех отраслях и сферах, на всех уровнях управления, а во многих случаях определяют содержание и конкретное проявление других методов, есть убеждение и принуждение.

В системе методов государственного управления важное место занимает убеждение – особенное средство правового влияния. Он заключается в том, чтобы субъекты государственного управления сдерживались определенных требований в результате их внутреннего признания, а не через слепое подчинение велением власти. Это значит внедрение дисциплинированности, понимания того, что крепкая общественная дисциплина и законность являют собой необходимое условие успешного построения правового, независимого, демократического государства, а также формирования сознательной привычки, направленной на сдерживание правовых требований, чувства недопустимости их нарушения, потребности активно бороться с правонарушениями.

Таким образом, убеждение – это система мероприятий правового и неправового характера, которые проводятся государственными и общественными органами, что оказывается в осуществлении воспитательных, разъяснительных и поощрительных методов, направленных на формирование у граждан понимания необходимости четкого выполнения законов и других правовых актов.

Основными формами убеждения, которые применяются в государственном управлении, есть: организация государственных и общественных мероприятий, направленных на решение конкретных заданий (учет, контроль, принятие необходимых документов, проведения семинаров, сборов и тому подобное); воспитание (экономическое, правовое, моральное и др.), личный пример; разъяснение заданий государственного управления (устное или через средства массовой информации); инструктаж лиц подчиненного аппарата и общественности по вопросам наиболее действенного выполнения поставленных заданий; поощрение (моральное – благодарность, награждение почетным знаком, присвоение почетного звания и т. др., материальное – денежные премии, путевки отдельным личностям или группе лиц); критика работы и поведения отдельных личностей.

В последнее время в Украине все большего распространения получают правовые формы убеждения, мероприятия поощрения, предусмотренные правом за образцовое выполнение трудовых, служебных и общественных долгов. Растущее значение поощрений является важным проявлением усиления роли убеждения как важного метода регуляции управленческой деятельности и жизни всего общества .

Вторым универсальным методом государственного управления является принуждение. Неотъемлемой составляющей системы методов государственного управления обществом является метод принуждения, что принадлежит к самым жестким средствам влияния. Именно поэтому должностные лица органов управления применяют принуждение, как правило, в сочетании с другими управленческими приемами. Авторитарность этого метода неопровержима, однако, в настоящее время нет ни одного государства, какое бы не использовало его как самое необходимое средство управления своими делами.

Важная (хотя и не единственная) функция государственного принуждения – правоохранительная. Она заключается в локализации, нейтрализации, недопущении правонарушений. Потому государственное принуждение традиционно рассматривают из позиций защиты сформированных государством правоотношений и обеспечения неуклонного и точного выполнения юридических норм конкретных отраслей права .

Административное принуждение является одним из видов государственного принуждения. Ему, как и государственному принуждению в целом, присущие черты, сущность которых сводится к использованию государственными органами, а в отдельных случаях и общественными объединениями средств принудительного характера с целью обеспечения надлежащего поведения людей. Вместе с тем, административное принуждение имеет ряд характерных особенностей, которые позволяют отличать его от судебного и общественного принуждения. Такими особенностями является то, что:

– административное принуждение используют в государственном управлении для охраны общественных отношений, которые возникают в этой сфере государственной деятельности;

– механизм правовой регуляции административного принуждения устанавливает основания и порядок применения соответствующих принудительных мероприятий;

– порядок применения принудительных мероприятий по большей части регулируют нормы административного права, которые включают нормы законодательство или административно-правовые нормы актов исполнительных органов;

– применение административного принуждения – это результат реализации государственно-властных полномочий органов государственного управления, и только в исключительных, установленных законодательством случаях, такие средства могут применять суды (судьи);

– административное принуждение используют для: а) предотвращение совершения правонарушений; бы) прекращение административных проступков; в) привлечение к административной ответственности.

Изложенное дает возможность определить административное принуждение как систему средств психологического или физического влияния на сознание и поведение людей с целью достижения четкого выполнения установленных долгов, развития общественных отношений в пределах закона, обеспечения правопорядка и законности.

Принудительные средства административного характера применяют органы исполнительной власти, суды (судьи) для влияния на граждан и должностные лица с целью выполнения ими юридических обязанностей, прекращения противоправных действий, привлечения к ответственности правонарушителей. Характер конкретных общественных отношений требует присущего только им защиты. В одних случаях правопорядок обеспечивают путем использования мероприятий предотвращения правонарушений, в других – прекращение правонарушений или наказания за совершенные правонарушения.

В юридической науке сложилась такая классификация мероприятий административного принуждения: а) мероприятия административного предотвращения (административно-предупредительные); бы) мероприятия прекращения правонарушений; в) мероприятия административно-процессуального обеспечения; г) административные взыскания .

Меры, административно-пресечений. Общепризнанно, что главной целью мер, административно-пресечений, является предупреждение правонарушения и обеспечения общественной безопасности. Особенность этих мер заключается в их четко выраженном превентивном характере .

Чаще всего под мероприятиями административного предотвращения понимают действия уполномоченных органов или должностных лиц, направленные на принудительное обеспечение выполнения гражданами обязанностей перед обществом, обеспечение общественной безопасности и общественного порядка, недопущение и борьбу со стихийным бедствием, эпидемиями, эпизоотиями и ликвидацию их следствий.

Условиями для возникновения конкретных отношений, связанных с использованием средств административного принуждения, есть разные юридические факты, в том числе противоправные действия отдельных личностей и организаций. Средства административного предотвращения имеют ту особенность, отличаются от средств прекращения административных правонарушений и административных взысканий тем, что их использование не связано с совершением неправомерных действий. Это предупредительные, профилактические мероприятия.

Самыми типичными являются такие мероприятия административного предотвращения: 1) требование прекращения отдельных действий; 2) проверка документов; 3) обзор вещей и личный обзор; 4) временное ограничение или запрещение доступа граждан к отдельным участкам местности или объектов с целью обеспечения общественного порядка, общественной безопасности, здравоохранения людей; 5) ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов на отдельных участках улиц и автомобильных путей при возникновении угрозы общественной безопасности; 6) закрытие участков государственной границы; 7) осуществление административного надзора за лицами относительно которых он установлен, а также контроля за осужденными к криминальным наказаниям, непов’язаних с лишением свободы; 8) учет и официальное предостережение лиц; 9) право входить на территорию и к помещениям предприятий, учреждений и организаций, к жилищным и другим помещениям граждан; 10) введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях; 11) обзор медицинского состояния лиц и санитарного состояния предприятий общественного питания; 12) ревизия; 13) контроль и наблюдательные проверки .

Мероприятия административного прекращения. Начиная рассмотрение этого вида административного принуждения, следует сказать, что для прекращения правонарушения используют много разных полномочий правоохранительных органов, предусмотренных законодательством, начиная с доставки правонарушителей, исключения вещей и документов, и заканчивая применением в исключительных ситуациях оружия .

Под мероприятиями административного прекращения понимается принудительная остановка противоправных деяний, которые имеют признаки административного проступка (а в некоторых случаях – и криминальный характер), направлено на недопущение вредных следствий и обеспечения применения к винному лицу административного взыскания, а в исключительных случаях – и криминального наказания .

Мероприятия прекращения условно можно разделить на две группы – общего и специального назначения. До мероприятий прекращения общего назначения принадлежат: а) административное задержание; бы) личный обзор и обзор вещей; в) принудительное лечение; г) временное отстранение от работы инфекционных больных; д) принудительное лечение лиц, которые страдают опасными для окружающих заболеваниями; е) временное отстранение от управления средствами транспорта; же) прекращение работ и запрещение эксплуатации механизмов и др. .

Применение этих мер регулируется рядом законов. Да, административное задержание, что применяется с целью прекращения административных нарушений, установления лица, проведения личного обзора, обзора вещей и исключения вещей и документов, регламентируется КУпАП (статьи 260–263, 267) , ЗУ «О милиции» (ст.11) , Таможенным кодексом Украины и другими законодательными актами.

До мероприятий прекращения специального назначения принадлежат: мероприятия физического влияния; применение специальных средств; применение огнестрельного оружия .

Мероприятия административно-процессуального обеспечения. Эти меры составляют специфическую группу мероприятий административного прекращения. Их особенность заключается прежде всего в том, что это не самостоятельные, а вспомогательные мероприятия влияния, применение которых создает условия для привлечения правонарушителя к административной ответственности. Они применяются когда исчерпанно другие мероприятия влияния с целью прекращения административного правонарушения, установления лица, составления протокола об административном правонарушении, обеспечении своевременного и правильного рассмотрения дела, выполнения принятых постановлений. Мероприятия обеспечения применяются только в рамках осуществления в связи с правонарушением, то есть лишь с момента возбуждения дела и к ее прекращению и только к лицу, которое совершило правонарушение. Кроме совершения правонарушения должны существовать дополнительные основания применения этих мер: невозможность прекращения правонарушения другими средствами, выполнить другие процессуальные действия (составление протокола, установления лица и тому подобное), возможное совершение лицом новых проступков. Наконец, законодательством установлен процессуальный порядок их применения: основания, сроки (в необходимых случаях), процессуальное оформление (составление протокола), порядок обжалования .

Согласно с ЗУ «О милиции» , работники милиции имеют право проверять у граждан при подозрении в совершении ими правонарушений документы, которые удостоверяют их лицо. Как уже отмечалось, проверка документов может принадлежать как к мерам, административно-пресечений, так и к мероприятиям административно-процессуального обеспечения. Например, проверка документов у пассажиров во время посадки на морские и воздушные суда, железнодорожный транспорт принадлежит к мерам, административно-пресечений, поскольку в этом случае запобігається совершения правонарушения (безбилетный проезд). Вместе с тем, проверка документов, что осуществляется при подозрении гражданина в совершении правонарушений, принадлежит к мероприятиям административно-процессуального обеспечения.

Административные взыскания. Эти меры составляют последнюю составную часть административного принуждения. Они отличаются от других видов административного принуждения способом обеспечения правопорядка, отличиями нормативной регламентации, целью, фактическими основаниями, правовыми следствиями и процессуальными особенностями применения. Такие взыскания характеризуются стабильностью содержания и назначения, применяются лишь к виновным в административных проступках, потому общей их особенностью является репрессивный, карательный характер .

2. Формы управленческой деятельности

Формы управленческой деятельности — наиболее важный элемент управленческого процесса. Посредством этих форм на практике опредмечивается управленческая компетенция государства, его органов и должностных лиц. Форма управленческой деятельности — это внешнее, постоянное, типизированное выражение практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций. Это также способ внешнего выражения всей совокупности способов, приемов и методов работы, применяемых субъектом управления для достижения поставленных целей. По формам можно судить о том, как и с помощью каких инструментов государство реализует свою управленческую компетенцию.

Можно говорить о нескольких формах государственно-управленческой деятельности — правовых, организационно-правовых и организационных.

Правовые — это формы, посредством которых реализуются конституционные полномочия государства, фиксируются и реализуются его управленческие решения. Правовые формы представляют собой:

  1. законодательствование — установление в законодательном порядке принципов и правил, определяющих технологии управленческой деятельности, поведение и деятельность физических и юридических лиц, организаций, учреждений и предприятий, общества и всех его подсистем. Реализуется законодательствование путем проведения общенациональных и региональных референдумов, принятия федеральных законов и законов субъектов федерации, общеобязательных решений представительных органов местного самоуправления;

  2. организационно-распорядительная деятельность в правовых формах — управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, предполагающая издание официальных управленческих решений в форме указов, постановлений, приказов, решений, директив, распоряжений, предписаний, инструкций и т.д.;

  3. правосудие — судебное рассмотрение и разрешение в соответствующих процессуальных формах споров и конфликтов, возникающих между гражданами, органами государства, социальными структурами, физическими и юридическими лицами в процессе реализации управленческих решений. Решения судов (постановления, определения, решения, приговоры после вступления их в юридическую силу) должны исполняться всеми субъектами общественных отношений, независимо от их статуса, места нахождения, финансового положения и т.д.;

  4. контроль, который осуществляется в форме инспектирования, оперативных и плановых ревизий, комиссионного изучения положения дел на местах и т.д. Контрольной деятельностью занимаются органы исполнительной власти, прокурорские структуры, судебные органы, аудиторы счетных палат, специальные инспекции, омбудсманы. Контрольные органы, как правило, не принимают каких-то окончательных решений. Они устанавливают факт нарушения принятого решения, на основе чего составляются соответствующие акты и протоколы. Затем следует обращение к президенту страны либо парламенту, правительству, министру или иным вышестоящим (по отношению к проверяемому объекту) органам. Нередко итоговые материалы контрольных проверок направляются в органы прокуратуры и МВД.

Все перечисленные формы имеют вполне определенный юридический смысл, предусматривают юридически значимые действия и влекут соответствующие юридические последствия. Для того чтобы управленческие решения носили официальный характер, они должны приниматься в установленном порядке и оформляться в виде соответствующих правовых актов. В них должны быть указаны все необходимые реквизиты (название и содержание документа, название органа, принявшего документ, регистрационный номер, место и дата принятия, подпись). Только такие документы подлежат обязательному, своевременному и качественному исполнению. Кстати, экспертные заключения, прогнозные оценки, статистические обобщения, социологические данные также должны быть соответствующим образом оформлены и зарегистрированы. А значит, разрабатываться и использоваться в режиме строгой законности и подконтрольности, исключая рискованные импровизации, ненужную самодеятельность.

Организационно-правовые формы. Все правовые формы государственно-управленческой деятельности являются юридически корректными в том и только в том случае, если они разработаны и реализуются в рамках утвержденных организационно-процессуальных процедур. Такими формами являются:

  • организационные действия — реорганизация, реструктуризация и диверсификация, национализация и разгосударствление, приватизация и процедуры банкротства;

  • организационные структуры — комитеты, комиссии, рабочие группы, советы.

Процессуальные процедуры закрепляются в кодексах, уставах, положениях, регламентах и инструкциях, которые предусматривают буквально все «мелочи». Даже такие, как порядок разработки, обсуждения, согласования, визирования и утверждения документа, его регистрацию и обнародование, рассылку и доведение до сведения исполнителей. Выход за пределы этих процедур недопустим. Нарушение процессуальных норм равносильно неправомерности самого управленческого решения и влечет неблагоприятные (негативные) последствия для нарушителя.

Организационные (иной раз их называют неправовыми) формы управления связаны с осуществлением определенных коллективных и индивидуальных оперативно-организационных и материально-технических действий и операций. В отличие от правовых форм, в которых выражено одностороннее волеизъявление уполномоченного на реализацию управленческой компетенции государственного органа, организационные формы такой официальностью не обладают. Они практически не влекут юридических последствий. На какие юридические последствия можно рассчитывать, если договоренность достигнута на совещании или планерке, в рамках «круглого стола», собеседования, оперативного инструктажа и не носит официального характера?

Тем не менее, значимость организационных форм в управленческой деятельности трудно переоценить. Без них нет и быть не может никакого управления. Они позволяют учесть различные точки зрения и подходы, организовать обсуждение проблемы, достичь компромиссного соглашения.

В государственно-управленческой практике используется немало различных организационных форм:

  • мероприятия научного и научно-практического характера — саммиты, конференции, симпозиумы, семинары, «круглые столы», парламентские слушания;

  • мероприятия оперативного характера — совещания, заседания, заслушивание отчетов, «правительственные часы», консультации, оперативки, инструктажи, пресс-конференции, брифинги;

  • операции по материально-техническому и финансовому обеспечению управленческой деятельности;

  • получение, регистрация и распространение управленческой информации (учет и статистика, делопроизводство, бухгалтерский учет и др.);

  • пропагандистские мероприятия, направленные на разъяснение принятых управленческих решений и формирование нужного общественного мнения.

Главное, чтобы управленческая активность не сводилась к бюрократическим мероприятиям «для отчета» и созданию «видимости бурной деятельности». Ведь на подготовку и проведение формальных мероприятий затрачиваются огромные силы и средства, а общественная отдача от них, в лучшем случае, — мизерная. Результат чаще всего один — использование государственных ресурсов в бюрократических, а нередко и в личных интересах.

Множественность организационных форм, количество проводимых совещаний и заседаний — вовсе не признак демократизма и высокого профессионализма управления. Скорее, наоборот. Это свидетельство серьезных пробелов в функционировании управленческой системы, слабости правового регулирования управленческих отношений, непрофессионализма, неуверенности и безответственности тех, кто принимает и реализует решения.

Нередко также недооцениваются условия и факторы рациональности организационных форм. Отсюда массовость совещаний в ущерб качественному составу их участников; заданность состава выступающих и самих выступлений, при которой наиболее компетентные, принципиальные и заинтересованные специалисты лишаются возможности принять участие в обсуждении проблемы; бюрократическое затушевывание реальных проблем и подмена их второстепенными; отсутствие действенного контроля исполнения намеченного. Расчет один — убедить общественность в том, что проблемы находятся в поле зрения властей, создать впечатление, что их знают и пытаются решить, хотя на практике все остается по-прежнему.

Мировая наука, накопленный отечественный и зарубежный опыт предлагают немало интересного и полезного в плане повышения эффективности различных форм управленческой деятельности. При этом главным можно считать вывод о том, что организационные и правовые формы должны использоваться комплексно, с учетом их практической значимости. И еще: надо всегда помнить, что нет форм, годных на все случаи жизни. При их выборе необходим конкретный ситуационный подход.

Формы осуществления управленческой деятельности

Управленческая деятельность, ее результаты всегда приобретают определенные формы и таким образом, как бы реализуется и фиксируется компетенция государственных органов.

Например, изучение ситуации приобретает форму информационной записки; если по результатам изучения нужно принять управленческое решение – то принимается госорганом в виде правового акта или приказа, распоряжения.

Форма деятельности – реальное, видимое, фиксированное проявление практической деятельности управленцев. По формам управленческой деятельности мы можем судить о том, что и как делается в госорганах по осуществлению их компетенции. Формы осуществления управленческой деятельности – это внешние выраженные действия, акты управления, совершаемые должностными лицами, служащими в рамках их компетенции и вызывающие определенные последствия.

Следует различать:

1. правовые формы, посредством которых устанавливаются нормы права, фиксируются управленческие решения и действия, имеющие юридический смысл;

2. организационные формы, посредством которых фиксируются и осуществляются определенные и индивидуальные либо коллективные действия (оперативно-организационные мероприятия, материально-технические операции).

1. Правовые формы управленческой деятельности.

Правовые формы управленческой деятельности подразделяются на 1)право (нормо) творческую; 2) право (нормо) применительную.

1.Правотворческая – это процесс создания, изменения, отмены и усовершенствования правовых норм, т.е. издание правовых актов. Если все действия государственного (муниципального) управления и должностных лиц называть принято актами управления в широком смысле этого слова, то правовой акт – это письменный документ, в тексте которого есть правовое предписание, т.е. прямо сформулированное положение, содержащее обязательное для других органов, организаций и лиц, решение публичной власти.

Правовые акты обуславливают юридические последствия в виде установления, изменения, отмены правовых норм или установления их, изменения, прекращения конкретных правоотношений в сфере управления. По характеру сфокусированных в акте предписаний, акты управления делятся на : 1) нормативные; 2) индивидуальные.

— нормативными актами управления считаются, акты, устанавливающие общие правила поведения. Основные признаки нормативности а) отсутствие конкретного адресата и б) возможность неоднократного применения, предписания. Нормативные акты принимаются правомочными коллегиальными органами управления. Нередко издаются совместные акты управления – несколькими органами управления в целях объединения усилий для решения вопросов, представляющих общий интерес.

— индивидуальными актами управления считаются акты, которые с момента их издания порождают, изменяют или прекращают правовые отношения между точно определенными субъектами права.

Особая группа актов управления – директивные предписания. Они во многом близки к нормативным актам, т.к. содержат империтив (настоятельное требование) для тех, кому адресованы.

Юридические предписания характерны для советской административной системы управления. Директивы ставили в жесткие рамки, довольно часто были надуманы. Но их роль в общем оперативном стратегическом управлении, в области социально-экономического, военно-политического была зачастую оправдана.

В наше время директивные предписания приняли форму поручений – Президента, Кабмина, руководителя администрации области, мэра.

Процедура издания нормативных актов.

Процедура издания нормативных актов включает следующие стадии:

1. установление необходимости такого акта

2. подготовка проекта

3. внесение проекта на рассмотрение политического органа управления

4. обсуждение проекта и принятие решения по проекту

5. опубликование принятого акта.

Примерно такие же стадии имеет и процедура издания директивных актов – поручений, распоряжений и других предписаний публичного характера.

1. на стадии установления необходимости издания нормативного (директивного) акта осуществляется

— сбор информации о положении дел в рассматриваемой области

— анализ этой информации с применением современных методов и технологий

— выявление проблемных ситуаций, требующих издания нормативных актов

— информирование руководящих работников о наличии проблемных ситуаций и обоснование необходимости правового акта

— направление по указанию руководства материалов о выявленных проблемных ситуациях для разработки соответствующих актов управления.

2. стадия подготовки проекта акта начинается с получения задания составителям проекта. В задании указывается:

— цель задания нормативного акта

— основные средства ее достижения, которыми располагает система управления

— круг лиц, участвующих в работе проекта такого акта

— сроки подготовки проекта

— основные источники получения информации

Источники информации для подготовки нормативных актов служат статистические данные госорганов, результаты социологических исследований, заключения экспертных комиссий, письма, обращения граждан. Очень важно определить конкретных исполнителей по сбору нужных сведений, четко сформулировать их задачи.

Важнейшим условием эффективности решения является то, чтобы информация, на основе которой составляется проект, была полной, объективной и своевременной. При наличии разногласий по проекту, руководитель органа власти, готовящего данный проект, обеспечивает его обслуживание с целью поиска взаимоприемлемого решения.

3. стадия внесения проекта акта на рассмотрение во многом предопределена подготовкой такого рода актов.

4.стадия рассмотрения проекта – орган управления обсуждает и учитывает возможные последствия его применения, выбирается оптимальный вариант, вносятся дополнения, уточнения. При этом, возможно, он будет отклонен из-за явных его недостатков или не найденного консенсуса.

5. принятие решения – завершающий этап и проект становится юридическим значимым документом.

Принципы, которыми должны руководствоваться при подготовке административных актов.

1. Принцип приоритета закона – исполнительная властьне может принимать акты, противоречащие закону (можно делать только то, что разрешено законом).

2. Принцип системности правовых норм означает их взаимоувязанность, непротиворечивость, соподчиненность, беспроблемность («молчание» права там, где оно должно «говорить»).

3.Принцип пропорциональности и соответствия означает, что каждая административная мера должна соответствовать:

а) конкретности и фактической возможности, администрация не может отдать распоряжение, если адресат не может или не должен выполнять его (освободить дом, если он сдал его в аренду)

б) пригодности, в) необходимости, г) соразмерности (из пушек не нужно стрелять по воробьям).

4. Принципы открытости и гласности. Предварительное обсуждение нормативных установок обязательно не только среди тех кто издает нормы, но и прежде всего среди тех, кто эти нормы будет использовать.

11.Правоприменительная форма.

Правоприменение – одна из важнейших сторон функционирования государства и госаппарата. Механизм правоприменения – совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых средств , используемых государством, его органом, должностными лицами в целях обеспечения законного, справедливого, обоснованного применения права в соответствии с волей законодателя.

Применение права начинается с исследования обстоятельств дела и выбора правовой нормы. Фактические обстоятельства – это жизненные факты, образующие основу для применения права. Установление фактических обстоятельств осуществляется с помощью доказательств. На этой стадии проявляется вопрос об основании для правоприменительной деятельности, в ходе которой предстоит издать специальное решение с целью наделения конкретных субъектов правами и обязанностями. После основания правоприменительной деятельности, следующая стадия – это выбор правовой основы решения дела. После происходит стадия решения дела и документального оформления принятого решения и реализация норм права.

2. Осуществление управленческой деятельности в организационных формах.

К организационным актам управления относятся :

1. Осуществление организационных действий, возникающих в повседневном процессе деятельности органов исполнительной власти. Это разработка проектов, программ, и планов, подбор и обучение кадров. контроль, мотивация сотрудников и т.д.

2. Выполнение материально-технических воздействий вспомогательного, обеспечивающего характера в управленческой деятельности. Это ведение делопроизводства, обработка информации, налаживание информсети и т.п.

Все эти организационные акты позволяют поддерживать способность к функционированию механизма действия правовых актов, осуществлять исполнительную власть.

Обеспечение процесса реализации правовых актов достигается целенаправленной организационной, регулирующей, координирующей деятельностью аппарата. Эта деятельность включает несколько стадий:

1.Информирование, познание акта.

2.Принятие решения «во исполнение»

3.Конкретные оперативно-управленческие действия, поступки или осознанное воздержание от них.

4.Контроль, оценка эффективности мер.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *