Понятие парламента и его структура

19. Понятие парламента и его структура

Парламент – это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры и т. д.

В парламентской республике и парламентской монархии выборный представительный орган государственной власти, олицетворяя народный суверенитет, формирует и контролирует правительство. В президентской (полупрезидентской) республике и дуалистической монархии он делит власть с главой государства, который сам формирует и контролирует правительство.

Парламент состоит из двух палат. Палаты парламента имеют разные названия, но их принято называть нижней и верхней. Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Конституция (закон) может фиксировать точную численность палат, может устанавливать предел численности, может устанавливать подвижную численность, указывая, от какого числа жителей или избирателей избирается один депутат. С изменением численности населения изменяется и число депутатов. Обычно нижняя палата в два раза, а то и больше многочисленнее верхней. Лишь в Великобритании до 1999 г. было иное соотношение: более 1200 пэров в верхней палате (Палате лордов) и 659 членов – в Палате общин.

Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами и избираются обычно на 4–5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов, народными представителями. Часть членов может избираться косвенными выборами (Бутан, Свазиленд и др.). Члены верхней палаты называются сенаторами.

В состав парламента иногда входят также их заместители, а в единичных федеративных государствах – делегаты от территорий, владений, федерального округа, ассоциированных штатов (государств), не являющихся субъектами федерации (США). Порядок занятия ими места в парламенте и их правовое положение неодинаковы.

Верхняя палата формируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Часть сенаторов может избираться по мажоритарной, а часть – по пропорциональной системе (например, Италия). В Бельгии часть сенаторов избирается прямыми выборами, часть назначается, часть избирается косвенными выборами – провинциальными советами.

Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней палате часто применяется принцип ротации: сенаторы избираются на более длительный срок и палата обновляется по частям (в США на шесть лет с обновлением на 1/3 через два года, во Франции на девять лет с обновлением на 1/3 через три года). Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша и др.).

Парламенты включают в себя руководящие органы – председателя (спикера), заместителя председателя (вице-спикера), президиум, бюро. Для выполнения полномочий создаются парламентские комиссии, комитеты, а из членов одной партии или партийного блока – парламентские фракции, депутатские группы.

Парламент сам вправе определять свою компетенцию путем принятия законов и даже конституции. Он издает основополагающие акты о компетенции органов исполнительной и судебной власти, а в федеративных государствах устанавливает основы взаимодействия федерального центра и субъектов федерации, разграничивая сферы их ведения.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.
Читать книгу целиком
Поделитесь на страничке

Следующая глава >

Понятие парламента и его структура

Понятие парламента. Термин «парламент» происходит от фр. parler — говорить. Хотя предшественником парламента были представительные органы Древней Греции и Древнего Рима, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в континентальной Европе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII—XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин).

Современный парламент — это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, определяющий (участвующий в определении) основные направления политики государства, формирующий некоторые другие высшие органы государства и осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями, рассматриваемыми ниже.

Марксистско-ленинская концепция конституционного права традиционно принижает значение парламента и отвергает парламентаризм как систему управления государством, заменяя их системой советов. Парламент нередко критикуют и по другим причинам. Действительно, в связи с усложнением современной жизни в информационном обществе, повышением требовательности к процессам управления, возрастанием роли исполнительной власти, в результате широкого привлечения для процессов управления технических средств, расчетов, вычислительной техники значение парламента в управлении обществом может снижаться. Наконец, и сам парламент иногда утрачивает роль подлинного представителя разных слоев народа.

В ряде случаев в парламентской деятельности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, личные амбиции, неформальные связи.

Тем не менее односторонняя оценка парламента неверна. Значение парламента то уменьшается, то вырастает. В определенные периоды роль парламента может возрастать, и он оказывает решающее воздействие на исполнительную власть (например, в связи с отставкой Президента Р. Никсона в США в 1974 г. или процедурой импичмента Президента США У. Клинтона в 1999 г.). Известно множество фактов увольнения правительства или премьер-министра в отставку решением парламента, смещения президентов (Боливия, Бразилия, Индонезия, Перу и др.) в результате голосования в парламенте (импичмент). Снижение роли парламента не является безусловным: за ним остается последнее слово в решении самых принципиальных вопросов, в том числе вопросов о правах человека.

Значение парламента отвергается, хотя и с других позиций, фундаменталистскими мусульманскими концепциями, основанными на идее халифата, когда взамен парламента создается совещательный орган при правителе (аш-шура). Однако в большинстве мусульманских стран парламент все же избирается, хотя его роль иногда ограничивается консультативными полномочиями.

Значение парламента в современном обществе огромно. Это не только законодатель, он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов.

Вместе с тем состав парламента, его деятельность иногда вызывают недовольство населения. Группы людей, возглавляемых оппозицией, штурмовали парламент в Грузии, Киргизии, Молдавии и других странах.

Структура парламента. С точки зрения структуры под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент — данное триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата (например, в Танзании по Конституции 1977 г.), парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве (Германия, Франция) под парламентом понимаются две его палаты, глава государства не является составной частью парламента. Наконец, иногда парламентом считается только однопалатный законодательный орган (Украина).

В настоящее время преобладают однопалатные парламенты (Дания, Греция, Китай, Португалия, Танзания, Финляндия, Швеция и др.), но почти в половине стран действуют двухпалатные парламенты, а в конце 1980-х — начале 1990-х гг. в ЮАР (до принятия Временной конституции 1994 г.) парламент юридически состоял из трех палат, хотя подлинным органом государственной власти была палата белого населения. В парламенте Югославии в 1970-х гг. было шесть палат. В некоторых странах Африки и Океании наряду с двумя или одной палатами парламента существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.). В Норвегии считается, что парламент состоит не из двух палат, а из двух частей.

Палаты парламента имеют разные названия (нередко — палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последние два названия имеют исторический характер: в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.

Верхняя палата может быть юридически либо слабой, когда она в состоянии отсрочить принятие решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето может быть преодолено последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США, Швейцария по Конституции 1999 г.). В таких случаях палаты равноправны при принятии закона. Да и вотум недоверия правительству в единичных странах (Италия) может выносить как нижняя, так и верхняя палата (это имело место).

Палаты парламента неодинаковы по численности. Конституция (закон) может фиксировать точную численность палат (в нижней палате Польши 460 депутатов, Италии — 630, Японии — 500 и т. д.), может устанавливать предел численности (например, в однопалатном парламенте Китая — не более 3 тыс.), может устанавливать подвижную численность, указывая, от какого числа жителей или избирателей избирается один депутат. С изменением численности населения изменяется и число депутатов. Обычно нижняя палата многочисленнее верхней в два раза (Италия), в три раза (Канада), в четыре раза (США), в шесть раз (Польша). Лишь в Великобритании до 1999 г. было иное соотношение: более 1200 пэров в верхней палате (Палате лордов) и 659 членов — в Палате общин (теперь численность верхней палаты немного меньше, чем нижней). Тенденция последних десятилетий — установление фиксированной численности палат.

В последние десятилетия роль верхних палат повышается, их полномочия расширяются, так как в некоторых странах многие принципиальные вопросы (например, преодоление вето президента, дача согласия на назначение премьер-министра, вотум недоверия правительству) они решают на совместных заседаниях с нижней. Кроме того, верхняя палата все чаще рассматривается как орган представительства наиболее крупных территориальных коллективов, а иногда как орган корпоративного представительства различных профессиональных групп населения (Ирландия, Словения).

Формирование палат парламента. Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты — сенаторами. В состав парламента иногда входят также их заместители (в Бразилии, например, к каждому сенатору избираются два заместителя), а в единичных федеративных государствах — делегаты от территорий, владений, федерального округа, ассоциированных штатов (государств), не являющихся субъектами федерации (США). Порядок занятия ими места в парламенте и их правовое положение неодинаковы.

Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на четыре-пять лет (на два года — в США, на три — в Австрии, Новой Зеландии и т. д.) либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (в настоящее время в Китае). Часть членов парламента может избираться косвенными выборами (Бутан, Свазиленд и др.). В некоторых странах резервируются места для сторонников определенных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов (для женщин — в Бангладеш, для приверженцев индуистских религий — в Пакистане, для ассирийцев и некоторых других — в Иране и т. д.). В однопалатном парламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов (два места), от Гренландии (два места), в Китае — от армии. В Мьянме половина членов обеих палат назначается главнокомандующим силами обороны. В Бутане, Тонга, Брунее в однопалатных парламентах значительное число мест занимают лица по должности — находящиеся на службе у короля и представители знати. В Зимбабве 10 вождей племен, в Индонезии 8 губернаторов областей, в Ботсване генеральный прокурор являются по должности членами однопалатных парламентов. В Сингапуре президент по представлению отборочного комитета включает в Парламент четырех представителей оппозиционных партий, не набравших голосов для прохождения в этот властный орган. Правильность избрания депутатов проверяет либо парламент (на практике — создаваемая палатой мандатная комиссия), либо по жалобам и протестам орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избирательный трибунал.

Верхняя палата формируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по два сенатора от штата), в Бразилии (по три), а также в Японии, Румынии, Польше и многих других странах. При этом часть сенаторов может избираться по мажоритарной, а часть — по пропорциональной системе (Италия). Путем косвенных выборов формируется Сенат во Франции, где избирательную коллегию в каждом регионе (наиболее крупной административно-территориальной единице) составляют, как отмечалось выше, члены нижней палаты от данного региона и советники различных муниципальных органов. В Индии члены верхней палаты избираются законодательными собраниями штатов, в Австрии — земель, в Нидерландах, ЮАР — провинциальными собраниями

(советами). В Испании сочетаются прямые и косвенные выборы: часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть — представительными органами автономий. Полностью назначаются верхние палаты главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, на Ямайке, Барбадосе, в Белизе (во многих из них генерал-губернатором — представителем Короны Великобритании). Большинство членов верхней палаты назначается королем в Малайзии (40 из 70). В Германии члены верхней палаты назначаются правительствами земель. Несколько членов верхней палаты (5 — в Италии и Хорватии, 7 — в Казахстане, 12 — в Индии) могут назначаться главой государства. В Великобритании места в Палате лордов занимают лица, которым дворянский титул не ниже барона пожалован монархом пожизненно по представлению Кабинета министров (титул и место в палате не передается ими по наследству), епископы и архиепископы, апелляционные (судебные) лорды по закону 2005 г. исключаются из этой палаты и в 2009 г. образуют Верховный суд. В некоторых странах пожизненными сенаторами становятся бывшие президенты (Италия).

Иногда при формировании верхней палаты, как и нижней, частично используется принцип корпоративного представительства. Например, в Словении четыре члена верхней палаты избираются от рабочих; четыре — от работодателей; четыре — от мелких крестьян и ремесленников; шесть — от деятелей здравоохранения, культуры, образования; остальные члены верхней палаты избираются советами муниципальных образований. В Ирландии члены Сената избираются пятью профессиональными группами, в том числе представителями сельского хозяйства, рыболовства и др., выпускниками университетов. Корпоративный принцип используется также в Марокко (три пятых представителей предпринимателей, две пятых — работников).

В некоторых странах Латинской Америки два места от субъекта федерации в Сенате выделяются победившей партии, а третье — наиболее крупной оппозиционной партии (по числу полученных голосов).

Своеобразно избирается верхняя палата (она официально рассматривается как другая часть парламента) в Норвегии, Исландии, Боснии и Герцеговине: весь ее состав избирают из своего состава члены нижней палаты (в этом случае по численности верхняя палата составляет четверть, треть состава нижней); в Боснии и Герцеговине учитывается национальный и религиозный признак: доля сербов должна составлять треть. Часть членов верхней палаты (но не весь состав) избирается нижней палатой в Исландии, Пакистане. В федерациях верхняя палата либо формируется на паритетной основе, т. е. от определенных регионов избирается, назначается, делегируется одинаковое число сенаторов (США, Бразилия, Швейцария и др.), либо представительство в ней зависит от числа жителей в субъектах федерации (в Германии — от 3 до 6 членов верхней палаты от каждой земли, в Индии — от 1 до 31 от штата). В Бельгии эта палата избирается и назначается валлонским, фламандским, франкоязычным, германоязычным сообществами, в состав сенаторов входят также члены королевской семьи. В унитарном государстве число сенаторов зависит нередко от численности населения региона (в Польше — от двух до трех сенаторов от воеводства, во Франции до реформ, предусматривающих увеличение численности Сената, — два — шесть от департамента).

Избранная нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком (за исключением назначенных членов). К верхней палате иногда применяется принцип ротации: сенаторы избираются на более длительный срок, чем члены нижней палаты, и верхняя палата обновляется по частям (во Франции с 2008 г., США, Японии на шесть лет с обновлением на треть). Во многих странах ротации нет: верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша и др.).

Прекращение полномочий палат и органы, замещающие парламент.

Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового состава, как только этот состав приступит к работе (в некоторых странах — после присяги депутатов). Он может быть распущен досрочно. Очень редко главой государства по требованию правительства распускаются обе палаты (Италия). Обычно роспуску подлежат лишь нижняя палата и однопалатный парламент, а верхняя палата лишь прекращает свои полномочия на время роспуска нижней палаты (Польша), но верхнюю палату может распустить король (Марокко). Если верхняя палата избрана на более длительный срок, чем нижняя, то после избрания нового состава нижней палаты верхняя возобновляет свою деятельность. Бывает и так (хотя редко), что верхняя палата вправе осуществлять свои полномочия в отсутствие нижней и даже в какой- то мере замешать ее, давая (или не давая) согласие на издание президентом временных актов с силой закона.

Роспуск однопалатного парламента или нижней палаты ограничен рядом условий. Парламент (палата) не может быть распушен в условиях военного или чрезвычайного положения, в течение нескольких месяцев (обычно шести, по Конституции Белоруссии 1996 г. — в течение года) до окончания срока его полномочий или после начала его заседаний, а также не может быть распущен президентом за несколько месяцев (как правило, за шесть) до окончания срока полномочий президента, в то время, когда парламент обсуждает вопрос об импичменте президенту или резолюцию порицания правительству. Ограничивается число роспусков (в Румынии Парламент может быть распущен в течение года лишь один раз).

Роспуск парламента осуществляется по различным основаниям: при выражении недоверия правительству по инициативе парламента (резолюция порицания); при отказе в доверии, когда этот вопрос ставится правительством; если парламент не может сформировать правительство в определенный срок (Польша), не сформировал его в результате трех попыток в течение шести месяцев (Словакия), не создал коалицию большинства и не может начать пленарные заседания в течение 30 дней (Украина); если парламент не принимает государственный бюджет в течение определенного срока; если он неоднократно лишал доверия правительство в течение установленного срока (в Венгрии — четыре раза в течение года); если он не способен принимать решения (Чехия); если он не выразил доверия правительству, которое он же сформировал; если неоднократно отклонял кандидатуру премьер-министра, предложенную президентом (дважды — по Конституции Белоруссии 1996 г.). В Нидерландах Парламент распускается после принятия поправки к Конституции. В Японии в 2009 г. роспуск Парламента проведен по «джентльменскому основанию»: правящая партия проиграла выборы в совет столицы (Токио) и не сочла более возможным оставаться у власти, назначив (через главу государства) новые выборы. Во Франции роспуск Парламента — личное право президента. Он может распустить его без указания каких-либо оснований. Во всех демократических странах досрочный роспуск парламента должен производиться только с назначением даты выборов. Поэтому роспуск парламента теперь не рассматривается в конституционном праве как произвольное действие, а считается способом, позволяющим самому народу путем новых выборов решить спор между парламентом и правительством, правящей партией и оппозицией.

В парламентарных государствах (республиках и монархиях: Италии, Франции, Великобритании, Японии и др.) досрочный роспуск парламента и соответственно досрочные выборы — обычное явление. Редко какой состав парламента осуществляет свою деятельность полный срок. Досрочный роспуск используется партией, находящейся у власти, если она (ее лидеры, премьер-министр) полагает, что партия завоевала симпатии избирателей и на досрочных выборах получит еще больше мест в парламенте. Но бывают и неудачи. В Великобритании, во Франции, других странах по советам политологов досрочно распускали парламент, а партия, сделавшая это, не увеличила число мест, а, напротив, проиграла выборы.

В перечисленных случаях глава государства может распустить парламент, но не обязан делать это. При отказе в доверии он может, например, не распускать парламент, а уволить в отставку правительство или при неутверждении бюджета ввести в действие бюджет прошлого года (это может сделать и правительство). В дуалистических монархиях и президентско-парламентарных республиках глава государства, распуская парламент, действует по своей воле, в парламентарных монархиях и республиках (кроме исключительных случаев) — по указанию правительства. В президентских республиках досрочный роспуск парламента конституциями не разрешается, но происходит в условиях государственных переворотов.

Досрочный самороспуск парламента в некоторых странах запрещен, в других он возможен (например, в Польше по решению двух третей членов обеих палат).

Если парламент не функционирует (парламентские каникулы, межсессионный период, роспуск и др.), его могут замещать, хотя и не полностью, некоторые другие высшие органы государства. В Испании для этой цели члены каждой палаты парламента избирают особый орган — свою постоянную депутацию, в Португалии — единую постоянную депутацию, в Мексике — постоянную комиссию, в Германии (правда, только в чрезвычайных обстоятельствах) — совместный комитет, создаваемый из представителей обеих палат. Депутации замещают парламент только по некоторым организационным вопросам. Существенные вопросы решают избираемые парламентами Государственный совет на Кубе, Постоянный комитет в Китае, Постоянный комитет во Вьетнаме. В чрезвычайных условиях «настоящий» парламент могут заменять временные парламенты (собрания, ассамблеи), которые не избираются, а формируются из представителей различных общественных сил (Ирак в 2004 г. и др.).

  • В 2006 г. установлено, что члены верхней палаты (лорды) будут избираться в будущем, но это установлено не законом, а одной из нескольких резолюций такого рода.Впрочем, такие решения (в том числе кабинетом министров) принимаются уже не первый раз.

Введение

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера — также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия (национальное, народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название «парламент», которое используется теперь в некоторых конституциях (например, Чехии 1992 г., Казахстана 1995 г.). Однако в ряде стран научное, конституционно-правовое понятие парламента не исчерпывается только высшим представительным учреждением, а имеет более сложное содержание. Во многих странах парламент не является единственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие органы (Индонезия, Китай), абсолютные монархи (Оман и др.). Кроме того, акты, имеющие, по существу, силу закона (часто они называются декрет-законы), издаются органами исполнительной власти на основе делегирования им соответствующих полномочий парламентом или на основе принадлежащей им по конституции регламентарной власти (Италия и др.). Акты, имеющие силу закона, издают военные или революционные советы после военных переворотов.

Понятие парламента. Термин «парламент» происходит от французского «парле» — говорить. Французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента. Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII-XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин).

Современный парламент — это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и т.д.

Марксистско-ленинская концепция конституционного права традиционно отвергает значение парламента и парламентаризм как систему управления государством, требуя заменить и действительно заменяя их на практике системой советов. Ее сторонники считают, что парламент сколько-нибудь значительной роли в управлении государством не играет (настоящую работу осуществляет исполнительная власть, «штабы монополий»), что в парламенте «только болтают», а в его состав при капитализме не входят трудящиеся. Действительно, в связи с усложнением современной жизни в информационном обществе, с повышением требовательности к процессам управления, возрастанием роли исполнительной власти, с необходимостью широкого привлечения для процессов управления технических средств, расчетов, вычислительной техники значение парламента в управлении обществом может снижаться. В связи с этим в западной науке создана концепция рационализированного парламентаризма, которая осуществляется на практике в ряде стран. Она предполагает ограничение роли парламента и передачу части законодательных полномочий исполнительной власти (хотя акты этой власти не называются законами). Однако даже в такой группе стран снижение роли парламента не является безусловным: за ним остается последнее слово в решении самых принципиальных вопросов, в том числе вопросов о правах человека. Кроме того, в определенные периоды роль парламента может возрастать, и он оказывает решающее воздействие даже на конституционно независимую от него исполнительную власть (например, в связи с отставкой президента Никсона в США в 1974 г.).

Значение парламента отвергается, хотя и с других позиций, фундаменталистскими мусульманскими концепциями, основанными на идее халифата, когда взамен парламента создается совещательный орган при правителе (светском и религиозном главе государства), как, например, в Саудовской Аравии по конституции 1992 г. Однако в большинстве мусульманских стран парламент все же избирается, но его роль иногда ограничивается консультативными полномочиями.

Значение парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. В ряде случаев, однако, в парламентской деятельности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, личные амбиции, различные неформальные связи, как это бывает в некоторых странах СНГ.

Структура парламента. Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент — это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата (например, в Танзании по конституции 1977 г.)> парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве, в Германии, Франции, под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.

В настоящее время число палат в парламентах стран мира не превышает двух, но в конце 80-х — начале 90-х годов в ЮАР (до принятия временной конституции 1994 г.) парламент юридически состоял из трех палат, хотя подлинным органом государственной власти была палата белого населения. В парламенте Югославии в 70-х годах было пять палат. В некоторых странах Африки и Океании существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.). В большинстве стран в настоящее время действуют двухпалатные парламенты, а в Дании, Греции, Египте, Китае, Португалии и многих других странах — однопалатные.

Палаты парламента имеют разные названия (нередко — палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.

Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии отсрочить принятие решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето — отказ согласиться с решением нижней палаты — может быть преодолено последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США).

Глава государства является участником законодательной власти независимо от того, охватывается ли он понятием «парламент». Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает законы, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законодательстве. В большинстве же стран законы принимаются парламентом, а издаются главой государства (в связи с этим ниже рассматривается институт промульгации законов).

Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Обычно нижняя палата в два раза (Италия), а то и больше (Польша), многочисленнее верхней. Лишь в Великобритании иное соотношение: более 1100 пэров в верхней палате (палате лордов) и 651 член — в палате общин. Самая большая численность однопалатного парламента в Китае: по конституции 1982 г. Всекитайское собрание народных представителей не может превышать 3 тыс. человек. В настоящее время в нем около 3 тыс. депутатов. Тенденция последних десятилетий — установление фиксированной численности палат, при этом в нижней палате нигде не бывает больше 651 члена, обычно же их значительно меньше. В Великобритании на скамьях в зале заседаний нижней палаты всего около 400 мест, т.е. заранее предполагается, что не все члены (651 человек) явятся на заседание; в верхней палате обычно 100-300 сенаторов (часто меньше и очень редко немногим больше).

В марксистской теории двухпалатная структура парламента (кроме федеративного государства) рассматривается как нежелательное явление (в Китае, на Кубе, в КНДР, Вьетнаме однопалатный парламент). Считается, что верхняя палата более реакционная и тормозит позитивные мероприятия нижней, решения о проведении которых могут приниматься под давлением трудящихся. В настоящее время в большинстве стран верхние палаты не пользуются сколько-нибудь значительными полномочиями. В Великобритании, например, палата лордов нередко в течение 5-6 лет не выдвигает никаких возражений против законопроектов, принятых палатой общин. В современных условиях верхняя палата рассматривается скорее как орган, призванный обеспечить всестороннюю взвешенную оценку законопроекта.

Формирование палат парламента. Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты — сенаторами. В состав парламента иногда входят также их заместители (в Бразилии, например, на каждого сенатора приходится два заместителя), а в единичных федеративных государствах — делегаты от территорий, владений, федерального округа, ассоциированных государств, не являющихся субъектами федерации (США). Порядок занятия ими места в парламенте и их правовое положение неодинаковы.

Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на 4-5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (в настоящее время в Китае). Часть членов парламента может избираться косвенными выборами (Бутан, Свазиленд и др.). В некоторых странах резервируются места для сторонников определенных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов (для женщин — в Бангладеш, для приверженцев индуистских религий — в Пакистане, для ассирийцев — в Иране и т.д.). В Египте половина мест резервируется для депутатов — рабочих и крестьян, которые избираются всеми гражданами наряду с депутатами от других групп населения. В однопалатном парламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов (2 человека), от Гренландии (2 человека), в Китае — от армии. Иногда в однопалатные парламенты президент может назначить небольшое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, не более 10 человек в Египте). В Бутане, Тонго, Брунее в однопалатных парламентах значительное число мест занимают лица по должности — находящиеся на службе у короля, и представители знати. Правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент (на практике — создаваемая палатой мандатная комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избирательный трибунал.

Верхняя палата формируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по два сенатора от штата), в Бразилии (по три), в Италии (не менее семи от области), в Японии, Румынии и многих других странах. Путем косвенных выборов формируется сенат во Франции, где избирательную коллегию в каждом регионе (наиболее крупной административно-территориальной единице) составляют, как отмечалось выше, члены нижней палаты от данного региона и советники различных муниципальных органов. В Индии члены верхней палаты избираются законодательными собраниями штатов. В Испании сочетаются прямые и косвенные выборы: часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть — представительными органами автономий. В Бельгии часть сенаторов избирается прямыми выборами, часть назначается, часть избирается косвенными выборами — провинциальными советами. Полностью назначаются верхние палаты главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямайке, Барбадосе, Белизе (во многих из них генерал-губернатором — представителем короны Великобритании). Большинство членов верхней палаты назначается в Малайзии. В Германии члены верхней палаты назначаются правительствами земель. Несколько членов верхней палаты (5 в Италии, 12 — в Индии) могут назначаться главой государства. В Великобритании места в палате лордов занимают по наследству дворяне (пэры), имеющие титул не ниже барона (с 1963 г. — и женщины), а также лица, которым такой титул пожалован королевой по представлению кабинета министров (титул и место в палате не передается ими по наследству), епископы и архиепископы, члены, избранные шотландскими и ирландскими лордами, апелляционные (судебные) лорды. В Зимбабве часть сенаторов избирается нижней палатой, часть назначается президентом.

Своеобразно избирается верхняя палата в Норвегии, Исландии: ее избирают из своего состава члены нижней палаты (1/4, 1/3 состава). В федерациях верхняя палата либо формируется на паритетной основе, т.е. от определенных регионов избирается, назначается, делегируется одинаковое число сенаторов, либо представительство в ней зависит от числа жителей в субъектах федерации (в Германии — от трех до шести членов верхней палаты от каждой земли, в Индии — от 1 до 34 от штата). В унитарном государстве число сенаторов также зависит нередко от численности населения региона (в Польше — от двух до трех сенаторов от воеводства, во Франции, Италии — обычно 1-7 сенаторов).

Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней палате часто применяется принцип ротации: сенаторы избираются на более длительный срок, и палата обновляется по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1 /З через два года, во Франции на 9 лет с обновлением на 1 /З через три года). Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша и др.).

Прекращение полномочий палат и органы, замещающие парламент. Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового состава, как только этот состав приступит к работе (в некоторых странах — после присяги депутатов). Он может быть распущен досрочно. Очень редко главой государства распускаются обе палаты (например, Италия). Обычно роспуску подлежат лишь нижняя палата и однопалатный парламент, а верхняя палата лишь прекращает свои полномочия на время роспуска нижней палаты (например, в Польше). Если верхняя палата избрана на более длительный срок, чем нижняя, то после избрания новой нижней палаты верхняя возобновляет свою деятельность. Бывает и так (хотя редко), что верхняя палата вправе осуществлять свои полномочия в отсутствие нижней и даже в какой-то мере замещать ее, давая (или не давая) согласие на издание президентом временных актов с силой закона.

Роспуск однопалатного парламента или нижней палаты ограничен рядом условий. Парламент (палата) не может быть распущен в условиях военного или чрезвычайного положения, в течение нескольких месяцев (обычно шести, в Белоруссии по конституции 1996 г. — в течение года) до окончания срока его полномочий или после начала заседаний вновь избранного парламента, а также не может быть распущен президентов за несколько месяцев (как правило, за шесть) до окончания срока полномочий президента. Ограничивается число роспусков (например, в Румынии парламент может быть распущен в течение года лишь один раз). Е редких случаях до роспуска парламента президент должен провести по этому поводу референдум (Египет).

Роспуск парламента осуществляется по различным основаниям: при выражении недоверия правительству по инициативе парламента; при отказе в доверии, когда этот вопрос ставится правительством; если парламент не может сформировать правительство в определенный срок (21 день в Польше) или начать пленарные заседания (в течение 30 дней на Украине); если парламент не принимает государственный бюджет в течение определенного срока; если он неоднократно лишал доверия правительство в течение установленного срока (в Венгрии — четыре раза в течение года); если он не способен принимать решения (Чехия); если он не выразил доверия правительству, которое он же сформировал; если неоднократно отклонял кандидатуру премьер-министра, предложенную президентом (дважды в Белоруссии по конституции 1996 г.).

В перечисленных случаях глава государства может распустить парламент, но не обязан делать это. Он может, например, уволить в отставка правительство или при неутверждении бюджета ввести в действие бюджет прошлого года. В дуалистических монархиях и полупрезидентские республиках глава государства, распуская парламент, действует по своей воле, в парламентарных монархиях и республиках (кроме исключительных случаев) — по указанию правительства.

Если парламент не функционирует (парламентские каникулы, межсессионный период, роспуск), его могут замещать, хотя и не полностью некоторые другие высшие органы государства. В странах тоталитарного социализма ими являются государственные советы, постоянные комитеты, президиумы, избираемые парламентом. В Испании для этой цели члены парламента избирают особый орган — постоянную депутацию, в Мексике — постоянную комиссию, в Германии (правда, только в чрезвычайных обстоятельствах) — совместный комитет. В Швейцарии парламент в определенной степени замещает правительство.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *