Развитие теории государственного управления

Основные этапы развития современной теории государственного управления

По мнению большинства современных исследователей, именно с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории государственного управления как самостоятельного научного направления. Хронологические рамки этого этапа условно можно определить с 1880-х по 1920 г.

Начиная с 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. бизнесмен и филантроп Роберт Брукингс учредил в Вашингтоне первый институт правительственных исследований (Institute for Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к государственной деятельности. В 1920–1930-е гг. аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе.

Второй этап в развитии теории государственного управления продолжался с 1920 по 1950 г. Особенно больших успехов в эти годы достигли американцы, что объясняется рядом причин. В США в отличие от европейских стран высшие учебные заведения уже в тот период пользовались широкой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей, имели возможность экспериментировать, вводить новые курсы, одним из которых и был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки. В Европе же (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы, напротив, была излишне централизована, единообразие являлось правилом. Вот откуда проистекала та негибкость, сопротивляемость нововведениям, о которых пишет французский политолог Ж. Стейцель: «Развитие отрасли науки прежде всего процесс социальный; для этого развития необходима прежде всего подготовленность известных слоев интеллигенции, преодоление противодействия, возникающего в силу простого существования других уже сформировавшихся отраслей, с которыми новорожденная в будущем, возможно, станет конкурировать».

Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории государственного управления именно в США. Американцы уже в то время полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны иметь более тесные связи. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело столь широкую аудиторию, то появилось и большое число профессоров, а также учебников по указанным дисциплинам, ценных исследовательских работ. Все это способствовало развитию теории государственного управления.

Существовал и еще один фактор: американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследований государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ.

В 1920–1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений.

Яркими представителями классической школы являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Булей. Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления, при этом почти все «классики» исходили из идеи, согласно которой следование данным принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации и достаточно удачно использовали теорию факторов, или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, позволяющих добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы «классиками» при изучении государственного администрирования.

Французский ученый Анри Файоль (1841 – 1925) является наиболее значительной фигурой в рамках классической школы управления этого периода. Его теория администрации изложена в книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований в Париже. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии, на флоте.

Л. Файоль дал классическое определение научному управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной – материальный и социальный – организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».

Согласно Файолю, управление любой организацией (и государственным учреждением в том числе) включает шесть основных групп функций: 1) технические; 2) коммерческие; 3) финансовые; 4) страховые; 5) учетные; 6) административные. Главными, определяющими являются административные функции, так как ни в одну из пяти предыдущих функций не входит задача выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координирования усилий, гармонизации действий. Все это составляет задачу административных функций, и именно поэтому им принадлежит лидирующая роль.

Файоль сформулировал 14 общих принципов управления, которые входят в золотой фонд науки.

Основные этапы развития современной теории государственного управления.

⇐ Предыдущая12

По мнению большинства современных исследователей, именно с появлением работ В. Вильсона и М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории государственного управления как самостоятельного научного направления. Хронологические рамки этого этапа условно можно определить с 1880-х по 1920 гг. Начиная с 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. бизнесмен и филантроп Роберт Брукингс учредил в Вашингтоне первый институт правительственных исследований (Institute for Government Research). Целью этой научноисследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к государственной деятельности. В 1920-1930-е гг. аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе.

Второй этап в развитии теории государственного управления продолжался с 1920 по 1950 гг. Особенно больших успехов в эти годы достигли американцы, что объясняется рядом причин. В США в отличие от европейских стран высшие учебные заведения уже в тот период пользовались широкой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей, имели возможность экспериментировать, вводить новые курсы, одним из которых и был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки.

Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории государственного управления именно в США. Американцы уже в то время полагали, что наука административногосударственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны иметь более тесные связи. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело столь широкую аудиторию, то появилось и большое число профессоров, а также учебников по указанным дисциплинам, ценных исследовательских разработок. Все это способствовало развитию теории государственного управления.

Существовал и еще один фактор: американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследований государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ. В 1920-1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений. Яркими представителями классической школы являются Л. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления, при этом почти все «классики» исходили из идеи, согласно которой следование данным принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах.

Третий этапв развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца прошлого века. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий, системный и ситуационный подходы.

Развитие таких наук как психология и социология, совершенствование методов исследования после Второй мировой войны сделали изучение поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди наиболее крупных фигур, проявивших себя в 1950-1960-е гг., следует назвать Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Истона. Именно они начали разрабатывать новый поведенческий (бихевиористский) подход к государственному администрированию. В позитивном отношении оригинальность их работ состоит в том, что авторы стремились представить в качестве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.

Четвертый этапв развитии теории государственного управления начался в новом столетии. Он связан с развитием информационной революции, начало которой большинство исследователей относят к 1970-1980 гг., когда информационный сектор впервые обеспечил в экономике развитых стран большую часть создаваемых рабочих мест. Сам термин «информационное общество» получил широкую известность после выхода в свет в 1981 г. книги японского исследователя Масуды (1905-1995) «Информационное общество как постиндустриальное общество». Однако в полной мере результаты информационной революции в сфере государственного управления стали очевидцы только в нынешнем веке. Начало информационной эры ознаменовалось существенными изменениями в государственном управлении, которые носят ярко выраженный постклассический характер. Информационная революция радикальным образом меняет технологический базис государства. Современные исследования показали, что совершенствование информационных технологий происходит в 3-6 раз быстрее, чем в сфере технологий использования энергии, при этом прогресс в информационной сфере постоянно ускоряется ввиду безграничности спроса на новые технологические разработки. Только за последние 15 лет объем памяти стандартного компьютерного диска увеличился более чем в 250 раз, а быстродействие персональных компьютеров возросло в 1200 раз2. Все это позволяет сделать вывод о том, что информационная революция создает не только новый технологический уклад, но и новую социальную реальность, которую призвано осмыслить государственное управление.

Колоссальные сдвиги происходят в сфере занятости: информационные отрасли поглощают более 50% рабочей силы в развитых странах мира. Возник информационный сектор экономики, включающий в себя передовые отрасли материального производства, обеспечивающие технологический прогресс, сферу, предлагающую услуги коммуникации и связи, производство информационных технологий и программного обеспечения, а также различные области образования.

11. концепция социального государства закрепляет определяющую роль государственного управления в развитии общества. Государство и его институты провозглашаются стражем общего блага. В таком государстве все посты на государственной службе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны. В этом, согласно Эрхарду, и состоит сущность новой техники государственного управления. Оценивая концепцию социального государства, важно подчеркнуть, что социальный подход к государству открывает новые плодотворные возможности для понимания смысла, функции и структуры государственной службы. С этим трудно не согласиться. Государственные чиновники должны хорошо знать острые социальные проблемы общества и представлять интересы всех социальных групп. Сам принцип подбора на государственную службу специалистов, профессионалов должен прежде всего основываться на понимании социальных интересов государственными чиновниками. Собственно в этом и заключается основа подхода к государству как социальному институту.

12. термин – «информационное государство», под которым принято

понимать государство нового типа, использующее преимущественно информационные технологии для завоевания и удержания своего господства. Таким образом, информационная парадигма в государственном управлении означает, что информация становится главным управленческим ресурсом, а высокие технологии определяют ведущие направления государственного развития.

Сегодня новая информация применяется для систематических нововведений и новаторства в государственном управлении, при этом серьезная опасность информационной революции состоит в том, чтобы начать принимать новации ради них самих. Как справедливо отмечает английский социолог Энтони Гидденс (р. 1938), «мы живем в мире, который целиком конституирован через рефлексивно примененное знание, и мы никогда не можем быть уверены, что любой его элемент не будет пересмотрен».

⇐ Предыдущая12

Дата добавления: 2015-10-19; просмотров: 3702. Нарушение авторских прав

Рекомендуемые страницы:

Теории государственного управления: исторические этапы развития

Исторический аспект управления содержит обширное теоретико-практическое знание, поскольку представляется возможность оценить место и роль управления в различных типах человеческой цивилизации, равно как и при решении абсолютно различных социальных, религиозных, национальных проблем. Относительно основополагающих принципов и содержательной стороны довольно много размышляли, испытывая его на собственном опыте, правители, государственные деятели, мыслители и полководцы с времен Древнего Китая, Вавилона, Древнего Египта, Древнего Рима. Именно исторический анализ более всего свидетельствует о том, что управление всегда – в разные исторические эпохи и в разных национальных культурах – отличалось сложным, многогранным характером.

Существенный импульс к разработке теории государственного управления был дан реформами, централизованно проводимыми в системе государственного администрирования в США и странах Западной Европы в последние десятилетия XIX в. и в первые десятилетия XX в.

В эволюции науки государственного управления прослеживают 3 этапа:

  • 1880-1920-е гг.;
  • 1920-1950-е гг.;
  • 1950-е гг. – по настоящее время.

«Поколением предшественников», основоположниками теории государственного управления называют В.Вильсона, Ф.Гуднау, М.Вебера.

Профессор и будущий президент США В.Вильсон в работе «Наука государственного управления» (1887) сделал небезуспешную попытку переориентации политологии на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом.

Именно В. Вильсон предложил модель «административной эффективности», основой которой стало использование в государственном управлении методов организации управления бизнесом, равно как и обоснование необходимости высокого профессионализма в системе государственного администрирования. По его мнению, задача государственной администрации состоит, в первую очередь, в оперативном и компетентном проведении в жизнь (реализации) решений политических лидеров.

Взгляды американского ученого Дж.Гуднау весьма тесно смыкаются с теоретическим положениями, выдвинутыми В.Вильсоном. Гуднау также полагал, что требуется четкое разграничение функций между политиками и администраторами. Существенный вклад в разработку теории государственного управления и формулирование универсальных принципов бюрократической организации внес М.Вебер.

В работах Вебера, Вильсона, Гуднау были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления: 1) для реформирования аппарата управления необходимо его хорошо знать и, соответственно, изучать с научных позиций; 2) аппарат государственно-административного управления должен быть отделен от сферы политики.

Под влиянием возрастающего интереса к вопросам научного управления (менеджмента), независимого от политической идеологии, а также стремления выработать системный аналитический подход к государственному администрированию, в 1916г. в Вашингтоне по инициативе Роберта Брукингса возник первый в истории Институт правительственных исследований. Аналогичные исследовательские центры и институты в Европе стали появляться в 1920-1930-е гг., хотя, например, в Великобритании изучение теоретических вопросов государственного управления началось еще в ХIХ в. в Лондонской школе экономических и политических наук и далее продолжилось в Оксфорде, Кембридже, Ливерпульском и других университетах.

На протяжении второго этапа в развитии теории административно-государственного управления (1920-1950-е гг.), особых успехов добились американские ученые, а в 1926г. появился первый учебник по государственному управлению «Введение в науку о государственном управлении». Основными научными направлениями этого периода стали «классическая школа» и «школа человеческих отношений». Если главной идеей концепций выдающихся представителей «классической школы» (А.Файоль, Л.Уайт, Л.Урвик, Д.Муни) был тезис о системе административно-государственного управления как либерально-функциональной организации, то их оппоненты из «школы человеческих отношений» (М.Фоллет, А.Маслоу, Э.Мейо, У.Мерфи) привлекли внимание к изучению социально-психологических отношений в государственном администрировании.

Наиболее влиятельными направлениями третьего этапа в развитии теории административно-государственного управления (начиная с 1950-х гг.) стали поведенческий (бихевиористский), системный и ситуационный подходы.

Представители бихевиористского направления Г.Саймон, Д.Смитцберг, В.Томпсон, Ф.Герцберг, Д.Истон утверждали, что государственное управление основывается на взаимоотношениях между администрацией и органами, формируемыми на основе народного волеизъявления, поэтому в центре их влияния было изучение поведения индивидов как избирателей.

Г.Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования, как в теоретическом, так и в эмпирическом плане. Д.Трумэн разработал концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном управлении.

Представители структурно-функционального, системного (Алмонд, Парсонс, Истон, Мертон) и ситуационного подходов обратили внимание на факторы, направленные на интеграцию и стабильность существующей системы государственного управления.

В частности, применение теории систем к государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих его частей, которые неразрывно взаимодействуют с внешним миром. В настоящее время системный подход является одним из самых влиятельных направлений в теории государственного управления.

Логическим продолжением теории систем стал ситуационный подход, который, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям, внес значительный вклад в развитие государственного администрирования, наиболее яркими представителями которого являются П.Чекланд и С.Биэр.

Этапы развития государственного управления как науки

Этапы эволюции теории государственного управления

Теория государственного управления относится к числу наиболее молодых теорий управления обществом, хотя первые знания, а, следовательно, и первые работы по различным аспектам управления появились еще во времена античности и были связаны с развитием античной демократии в Древней Греции. Однако вплоть до XVIII века эти знания предопределялись государственным началом и существовало убеждение, что человек может приобрести свою подлинную сущность только в государстве, которое олицетворяет единый образ жизни и деятельности каждого человека.

По мере познания социального мира, расширения и углубления знаний о нем осуществлялся процесс дифференциации научных дисциплин. Из единой целостной системы знаний о социальных явлениях постепенно стали выделяться самостоятельные научные направления, изучающие одну из подсистем человеческого социума — политическую, экономическую, социальную, духовную и другие. К середине XVIII века естественная философия отделилась от моральной. А по мере своего развития моральные науки получили название социальных. 1880 год знаменуется годом символического рождения политологии как научной дисциплины, а дальнейшие политические исследования обозначили как самостоятельную — проблему подготовки профессиональных государственных служащих, которая становилась все более актуальной.

В то же время на практике в разных странах под влиянием разделения труда стала складываться определенная иерархическая структура учреждений и должностей в сфере государственного управления, их подчиненность. Это закреплялось в законодательстве стран и позволяло выделять и регламентировать функции, компетенцию и обязанности государственных чиновников. Появилась определенная иерархия чинов, основанная на их социальном статусе («породе») и привилегиях. Произошло также выделение чиновников низших разрядов, обслуживающих функционирование государственной машины. Для всех категорий чиновников вводилось денежное жалование, что определяло их зависимость от государственной власти. Постепенно естественным стал вопрос о численности и качественном составе чиновничества, а иерархия чинов все более основывалась на личной выслуге, знаниях и профессиональной квалификации человека. Все это предопределило необходимость формирования института государственной службы, который был впервые оформлен законодательно в США в 1883 году с принятием закона Пендлтона — «Закон о гражданской службе».

Следует отметить, что процесс формирования государственной службы протекал в течение достаточно длительного периода, а его начало в зависимости от страны имело большой разрыв во времени: в странах Западной Европы его можно отнести к XVXVI векам, а в России, Америке — к XVIII веку. Во второй половине XIX века в большинстве стран Запада и России этот процесс был завершен и, как уже отмечалось, именно в этот период было положено начало разработке теоретических основ государственного управления.

Начало формирования и эволюция теории государственного управления теснейшим образом связаны с дифференциацией социальных и гуманитарных наук, особенно с выделением социологии, политических и экономических наук, на стыке которых и начала развиваться теория государственного управления.

Изучение становления и развития теории государственного управления как самостоятельного научного направления в современном его понимании позволяет условно выделить несколько этапов ее эволюции, которые охватывают период с конца XIX века по сегодняшний день:

I этап — конец XIX века — 1920 год;

II этап — 1920-1950 годы;

III этап — 1950-1990 годы;

IV этап — 1990 год — по настоящее время.

Первый этап развития теории государственного управления был обозначен появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера. Определенную роль здесь сыграло развитие инженерных наук, отдельные идеи которых были перенесены и использованы в управлении.

Уже на этом этапе в работах основоположников теории государственного управления четко просматривалась идея разграничения, различия между политиками и администраторами, овладения научными методами управления.

Второй этап характеризуется первыми самостоятельными шагами в развитии теории государственного управления. В этот период были разработаны принципы управления, выделены функции управления, были использованы достижения социологии и психологии в управлении, что позволило рассматривать коллективы, организации и учреждения как отдельные социальные системы. Объектами изучения стали человеческие отношения, поведение людей в организации, межличностные отношения и т. д. На этом этапе в теории государственного управления достаточно удачно стали использовать отдельные положения научного менеджмента.

Развитию и распространению этого нового направления в науке теории государственного управления способствовало введение курса теории административно-государственного управления в учебные программы высших учебных заведения США, а также обоснование практической значимости проводимых научных исследований по данному направлению, что не могло не отразиться на развитии теории государственного управления в других странах.

Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 50-е годы ХХ века и получил название периода «критической самооценки». В этот период стали разрабатываться новые подходы к государственному управлению:

поведенческий или бихевиоральный, основанный на достижениях социальной психологии и социологии (Г. Саймон, Д. Смитцберг, В. Томпсон, Д. Истон);

системный (Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс), обосновывающий взаимосвязь и взаимозависимость всех элементов, подсистем и всей системы государственного управления с внешней средой, т. е. обществом, что позволяло рассматривать их как единое целое;

ситуационный, центральной идеей которого является анализ ситуации, позволяющий выявить обстоятельства и причины, обусловившие складывающуюся конкретную ситуацию в определенный промежуток времени.

В рамках этого подхода особую значимость приобретает «ситуационное мышление», позволяющее отслеживать появление новой ситуации и лучше понять, какие приемы и методы будут в большей мере способствовать достижению поставленных целей в конкретной ситуации.

Для этого этапа также характерным стало использование в работе административных служб количественных методов при обосновании и принятии управленческих решений, повышение значимости и использования как важного элемента управления организационной культуры.

Современный этап (начиная с конца ХХ столетия) развития науки государственного управления ориентирован на проблемы стратегического управления, демократизацию и социальную направленность государственного управления, использование достижений научно-технического прогресса и положительного международного опыта в государственном управлении.

Данные по этапам эволюции теории государственного управления систематизированы и представлены в Приложении 2.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *