Англосаксонская система местного самоуправления

Англосаксонская модель местного самоуправления

Муниципальная (англосаксонская) модель возникла в Великобритании, а затем была заимствована многими странами мира, прежде всего бывшими колониями Великобритании.

Англосаксонская модель местного самоуправления характеризуется следующими особенностями. Главным органом муниципальной единицы признается совет муниципального образования — коллегиальный представительный орган, который избирается населением и имеет право принятия окончательных решений. Руководитель совета (например, мэр города) может избираться или населением, или советом. Полномочия муниципального совета считаются специальными и строго определены в законе.

Муниципальным органам разрешается делать лишь то, что прямо закреплено в законе. Не существует никакой иерархии выборных органов, создаваемых в различных административно-территориальных единицах, каждый из них призван решать строго определенные для него местные вопросы.

В Великобритании контроль за деятельностью местных органов по вопросам осуществления собственных полномочий в рамках закона возложен на специальное министерство окружающей среды; по вопросам делегированных полномочий — на соответствующие отраслевые министерства. Любой совет может напрямую обращаться в министерства без учета территориальной подведомственности.

Решения органов местного самоуправления невозможно отменить в административном порядке. Действия органов местного самоуправления могут быть оспорены в судах по инициативе как государственных органов, так и частных лиц. Суды общей юрисдикции вправе признать оспариваемое решение ничтожным.

Существуют две основные разновидности англосаксонской системы: английская и североамериканская модели.

Английской (унифицированной) модели присуще признание субъектами местного самоуправления муниципальных органов, отсутствие на местном уровне строгого разделения властей (органы местного самоуправления сочетают законодательные и представительные функции), а также унификация правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного управления одного уровня.

Примечательно, что в соответствии с Законом о парламентском уполномоченном 1967 г. был введена должность не только омбудсмена, действующего в сфере государственной администрации, но и омбудсмена, действующего на местном уровне. Это оптимизирует защиту прав граждан на уровне, территориально максимально приближенном к деятельности органов местного самоуправления1Конституции зарубежных государств / Сост. Маклаков В.В. М.: Бек, 1997. С. 63-64..

Североамериканской (диверсифицированной) модели присуще признание в качестве субъекта местного самоуправления населения, особым образом организованного, а также присуще многообразие форм и методов организации и деятельности муниципальных властей. Это означает, что в разных штатах США могут применяться разные варианты организации и осуществления местного самоуправления.

В странах англосаксонской и континентальной систем применяется разная юридическая техника определения вопросов местного значения.

В англосаксонских государствах, как правило, закон устанавливает подробный перечень конкретных полномочий местных властей, а также объектов, за которые они ответственны. При этом используется принцип позитивного регулирования: считается, что органы местного самоуправления вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. Любые действия, совершенные местными властями с нарушением предписанных им полномочий или выходящие за рамки их компетенции, признаются недействительными. В США, например, судебная практика неукоснительно придерживается так называемого правила Диллона, в соответствии с которым любое разумное, справедливое, существенное сомнение в наличии у муниципальной корпорации того или иного полномочия трактуется против органа местного самоуправления2Государственное управление и государственная служба за рубежом / Под ред. В.В. Чубинского. М., 1998..

Если местный орган считает, что ему необходимы дополнительные полномочия, прямо не зафиксированные в законе, он должен специально добиваться их предоставления. В Великобритании ему следует обратиться либо в парламент с просьбой о принятии частного закона о конкретном муниципалитете, либо к секретарю соответствующего министерства с ходатайством об издании указа, впоследствии подлежащего утверждению парламентом.

Организация местного самоуправления относится согласно X поправке к Конституции США к ведению штатов. Большинство штатов регламентируют ее лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституциях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Отсюда большая свобода в организации и деятельности органов местного самоуправления, в особенности городского (муниципального), обилие нестандартных учреждений и полномочий.

В США муниципалитеты главенствуют среди всех типов местного самоуправления по количеству функций и величине расходуемых средств: местный контроль, получение и распределение субсидий (федеральных и штатов), получение части общегосударственных налогов и сборов, выпуск облигаций, установление местных налогов и сборов и др. Правительства многих штатов передали в ведение муниципалитетов службы полиции, противопожарной охраны, а также другие службы, работой которых целесообразно управлять на местах.

Можно выделить две наиболее распространенные формы муниципального управления в США: «городской совет — управляющий» и «мэр — городской совет». Они включают в себя местные избираемые нормотворческие органы3Органы власти штатов и местные органы управления в США. М., 1990. С. 3..

По первой схеме совет назначает на определенный срок профессионального чиновника — управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления выполняет лишь представительские функции.

Управление по схеме «мэр — городской совет» получило наибольшее распространение. При этом «сильный» мэр, избираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры для его исполнения, налагает трудно преодолимое вето на решения совета. При «слабом» мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета4Штатина М.Ф. Местное управление в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). М., 1994. С. 22 29..

22.2. АНГЛОСАКСОНСКАЯ ПРАВОВАЯ СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Англосаксонская правовая система местного самоуправления сло­жилась в Великобритании и была адаптирована с учетом националь­ных традиций в ее бывших колониях. В настоящее время она дейст­вует в Ирландии, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зелан­дии, Зимбабве, на Ямайке и в ряде других государств.

В законодательстве англосаксонских стран для обозначения му­ниципальной власти употребляется термин «местное управление». Он охватывает деятельность выборных органов муниципальной вла­сти и должностных лиц по решению жизненно важных для населе­ния вопросов на местном уровне. Таким образом, подчеркивается не государственно-правовая природа местного управления, а само­стоятельный уровень осуществления государственных полномочий, предоставленных муниципалитетам для решения определенных задач. В муниципальном законодательстве России ему более соответствует термин «местное самоуправление».

Англосаксонская правовая система отличается значительной са­мостоятельностью местного самоуправления, своеобразием методов правового регулирования деятельности выборных органов и долж­ностных лиц муниципальной власти, порядком осуществления кон­троля за реализацией полномочий на местном уровне.

В странах с англосаксонской правовой системой каждый муни­ципалитет в пределах своей компетенции является самостоятель­ным, что позволяет его населению избирать органы местного само­управления и определенных должностных лиц безо всякого вмеша­тельства государства. В этой связи все муниципалитеты функцио­нируют автономно, отсутствует соподчиненность местных органов самоуправления, не формируется единая исполнительная вертикаль в системе муниципальной власти. В организационном отношении органы местного самоуправления не подчинены правительственным учреждениям.

Согласно англосаксонской правовой традиции единственным органом государственной власти, выражающим суверенитет народа, является парламент. Все полномочия государственной и муници­пальной власти могут исходить только от парламента, который уполномочен волей народа делегировать их как правительственным учреждениям, так и органам местного самоуправления. По этой причине в англосаксонских странах применяется принцип позитив­ного правового регулирования местного самоуправления. Объем пол­номочий органов местного самоуправления устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Они вправе со­вершать лишь те юридически значимые действия, которые непо­средственно предписаны законом: «То, что не разрешено, запреще­но». В противном случае такие действия могут быть признаны со­вершенными с превышением полномочий и квалифицированы су­дом как противозаконные (ultra vires).

На основе принципа субсидиарности в странах с англосаксон­ской правовой системой муниципалитетам передаются все полно­мочия по обеспечению жизнедеятельности населения, которые мо­гут быть наиболее эффективно реализованы на местном уровне. Государство оставляет за собой лишь полномочия, необходимые для обеспечения собственного политического единства.

В странах с англосаксонской правовой системой нет деления права на публичное и частное. Для них не свойственна строгая от­раслевая классификация норм права, хотя базовые отрасли и полу­чили устойчивое развитие.

В систематизации нормативных право­вых актов преобладает не кодификация, а инкорпорация, т.е. рас­положение их по определенным тематическим рубрикам. Это при­вело к тому, что правовые нормы о местном самоуправлении со­держатся в многочисленных источниках права. На основе делегиро­ванного законодательства нормативные правовые акты принимают­ся не только правительством, но и различными министерствами и ведомствами. Они закрепляют полномочия органов местного само­управления в отдельных отраслях и сферах экономического и соци­ально-культурного строительства.

Наряду с общенормативными законами в англосаксонских стра­нах принимаются в целях более эффективного регулирования дея­тельности органов муниципальной власти «местные» или «частные» парламентские акты (Local Acts). Инициаторами его издания высту­пают сами муниципалитеты. Поэтому каждый такой акт адресуется какому-либо конкретному муниципалитету.

Необходимость принятия частного акта возникает в двух случа­ях: во-первых, когда муниципалитет добровольно взял на себя обя­зательство служить в течение определенного времени полигоном для экспериментальной проверки общенормативного закона, кото­рый с учетом положительного опыта может быть потом распростра­нен на все муниципальные образования страны; во-вторых, если муниципалитет находится в особых природно-географических усло­виях, а также если отличается уровнем социально-экономического развития, этническим составом населения и т.д.

С частными парламентскими актами сходны по регулятивным функциям «адаптивные» законы (Adaptive Acts). Каждый такой закон содержит общие нормы и применяется на всей территории страны. Он адресован не органам местного самоуправления, а органам го­сударственной власти или хозяйствующим субъектам. Но закон или отдельные его положения могут быть введены в действие на терри­тории определенного муниципалитета. Делается это не автоматиче­ски, а специальной резолюцией парламента, которая может быть принята по просьбе представительного органа местного самоуправ­ления. В таком порядке, например, были введены в действие нормы парламентского Закона о публичном здравоохранении 1907 г. и За­кона об аренде 1968 г. на территории подавляющего большинства муниципалитетов Великобритании.

В странах с англосаксонской правовой системой процветает су­дебный прецедент. Нормы права создаются судьями при вынесении решений по конкретным уголовным, гражданским и администра­тивным делам. Для квалификации правонарушения судьи подбира­ют в первую очередь сходный судебный прецедент и лишь при его отсутствии соответствующую правовую норму. На основании су­дебного прецедента суд может не признать наличия у муниципали­тета определенных полномочий, отменить правовые акты органов местного самоуправления, запретить совершение каких-либо неза­конных действий. Изучение и анализ ранее принятых решений по­зволяет использовать их в обосновании последующих решений, что обеспечивает эффективность, предсказуемость и единство судебной практики.

Судебные прецеденты выполняют как нормотворческую функ­цию, так и функцию официального толкования правовых норм. При вынесении решения по конкретному делу в сфере осуществле­ния местного самоуправления суд может сформулировать новые нормы или истолковать и разъяснить смысл и содержание норм действующего законодательства. Толкуя нормы права, суд может их значительно изменить, наполнить новым содержанием.

Широкое распространение в англосаксонских странах получили хартии (уставы) муниципальных образований. В США и Великобри­тании хартии приняли уже практически все муниципалитеты. Со­гласно сложившейся традиции хартии по форме напоминают инкор- поративные акты. В их содержание включаются по тематическому принципу правовые институты парламентских законов, частные акты и наиболее важные решения представительных органов местного самоуправления.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в англосаксонских странах носит преимущественно косвенный харак­тер. На местах отсутствуют назначаемые сверху представители госу­дарственной администрации, уполномоченные осуществлять опеку над органами муниципальной власти. Исключением из общего пра­вила служит Индия.

Финансовый контроль государства распространяется на деятель­ность органов местного самоуправления по эффективному использо­ванию лишь той части средств, которая поступает из государствен­ных бюджетов различного уровня в форме субсидий. В Великобрита­нии на государственные субсидии приходится около 60% доходов местных бюджетов, в Канаде — более 50% и в США — 34%.

В науке финансового права принято различать субсидии двух видов: общего и специального назначения. Первые называются до­тациями и предназначены для покрытия дефицитов местных бюдже­тов и других расходов общего характера, целевое назначение которых определяется представительными органами муниципальной власти самостоятельно. Вторые представлены субвенциями, которые выде­ляются из государственного бюджета на финансирование определен­ных мероприятий и подлежат возврату в случае нарушения их целе­вого использования. За счет субвенций обычно осуществляется фи­нансирование целевых программ. Поэтому государство особо жестко контролирует использование субвенций, ему не безразлично на какие нужды муниципалитетов расходуются эти средства.

Разновидностью косвенного контроля за деятельностью органов местного самоуправления является судебный контроль. В странах анг­лосаксонской правовой системы в суд могут обратиться юридические и физические лица, интересы которых были нарушены действием либо бездействием местных властей. В результате рассмотрения ма­териалов дела суд вправе объявить правовой акт органов муници­пальной власти незаконным. В зависимости от конкретных обстоя­тельств дела он может также издать приказ органу местной власти об осуществлении в установленные сроки определенных действий. При­казом может быть предписано органу муниципальной власти воздер­жаться от совершения действий, нарушающих права и законные ин­тересы юридических и физических лиц. Однако суды не вправе по собственной инициативе возбуждать производство о признании ре­шений органов местного самоуправления незаконными.

Таким образом, в странах англосаксонской правовой системы контроль за деятельностью органов местного самоуправления осу­ществляется в строго ограниченных пределах, установленных законом и судебными прецедентами.

Англосаксонская система местного самоуправления

Местного самоуправления в зарубежных странах

ЛЕКЦИЯ 3. Основные модели

1. Англосаксонская система местного самоуправления.

2. Континентальная система местного самоуправления.

Для англосаксонской модели, утвердившейся в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других, в основном англоязычных, странах, характерны следующие особенности:

– во-первых, избираемые населением представительные органы местного самоуправления самостоятельны. Это означает, что ни одна государственная инстанция не вправе указывать им или руководить ими, когда они занимаются вопросами своей исключительной компетенции;

– во-вторых, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим по каким бы то ни было вопросам; каждая местная община – это отдельный мир, живущий по своим собственным законам и обычаям (при этом государство предъявляет единственное требование: чтобы эти законы и обычаи не нарушали общегосударственное законодательство);

– в-третьих, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько профильным комитетам и комиссиям, формируемым депутатами этого органа.

Англосаксонская модель не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними. Здесь есть следующие формы государственного контроля: работа местных властей контролируется в основном косвенно, через столичные министерства, а также суды. Население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и ряд должностных лиц, хотя и не входящих в этот орган, но принимающих участие в местном самоуправлении. Например, в США местное население избирает шерифа, казначея и некоторых других функционеров.

Важную роль в местном самоуправлении некоторых зарубежных стран играют специальные округа. С их помощью осуществляется управление как целыми отраслями местной жизни, так и отдельными службами.

Наиболее широкое распространение данная практика получила в США. Там насчитываются два десятка разновидностей специальных округов: среди них школьные, пожарные, санитарные, природоохранные, водоснабжения, электроснабжения, здравоохранения и т.д. Всего же таких округов в США около 50 тыс. (в том числе школьных примерно 14,5 тыс.), причем расположены они неравномерно. Половина всех специальных округов приходится на восемь штатов: Калифорнию, Пенсильванию, Техас, Канзас, Миссури, Иллинойс, Небраску и Вашингтон.

В каждом специальном округе формируется руководящий совет из трех-пяти человек, который либо избирается населением, либо назначается штатными или местными властями. Назначение преобладает в таких штатах, как Алабама и Миссури, выборы – в Орегоне и Аризоне. В штате Юта равно используются оба метода. Обычно члены руководящего совета занимают свои посты по совместительству, а его заседания проводятся не чаще двух раз в месяц. Как правило, член руководящего совета избирается на три-четыре года, причем сроки полномочий различных членов нередко перекрещиваются, что способствует преемственности и стабильности работы совета.

Для чего же создаются специальные округа? Школьные округа, например, создаются для руководства школами и их финансирования – в эти округа объединена большая часть начальных и средних учебных заведений страны. Причем различаются два типа школьных округов – независимые и зависимые. Независимые округа – их в США большинство – функционируют автономно от каких-либо иных органов управления как в административном, так и в финансовом отношении. Зависимые округа, напротив, лишены всякой самостоятельности и всецело находятся в ведении местных властей.

Границы специальных округов зачастую не совпадают с традиционными административно-территориальными границами: один округ может включать в себя небольшую сельскую территорию, а может выходить за пределы целого штата. Это очень важно, так как подобное несовпадение позволяет специальным округам выполнять довольно серьезную задачу – самим своим существованием они укрепляют единство страны.

В финансовом отношении специальные округа самостоятельны. Их бюджет не нуждается в одобрении местных властей. Деятельность таких округов финансируется за счет потребителей оказываемых ими услуг – им платят за транзитный проезд, пользование мостами, тоннелями, домами отдыха и т.п.

Школьные, а также некоторые другие специальные округа (например, канализационные и парковые) вправе взимать налоги с недвижимости, находящейся на их территории. Более того, округа могут выпускать облигации для финансирования капитального строительства школ, мостов, аэропортов, получать денежные субсидии от вышестоящих организаций.

К недостаткам специальных округов обычно относят «закулисный» характер их деятельности, т.к. они фактически не подотчетны населению. Большой проблемой является неравенство в доходах различных округов. Те из них, которые обладают постоянными источниками доходов (например, от крупных мостов и тоннелей), находятся в более выгодном положении. При этом какой-либо механизм перераспределения излишков отсутствует. В итоге богатые округа становятся еще богаче и используют имеющиеся средства на выплату немалых процентов от выпускаемых ими облигаций или же на строительство новых, совсем не обязательных, но финансово выгодных и престижных объектов. Кроме того, наличие округов затрудняет осуществление единой и согласованной муниципальной политики.

Специальные округа есть не только в США. В Великобритании по специальным округам строится управление государственными учреждениями здравоохранения, а также рядом иных отраслей. В Канаде создаются как школьные, так и специальные округа по руководству полицией, здравоохранением, водоснабжением и т.д. Но, в отличие от американских округов, они лишены самостоятельных источников финансирования. Их деятельность оплачивается провинциальными и местными властями и в силу этого осуществляется под жестким административным контролем.

В странах с англосаксонской моделью муниципалитеты, как правило, создаются только в городах, в то время как для сельского самоуправления используются иные организационные ячейки. Так, например, в США самоуправление в сельской местности осуществляется в основном в региональных административно-территориальных единицах – графствах (на один штат в среднем приходится 63 графства). В одних штатах графства являются низовым звеном сельского местного самоуправления, в других – подразделяются на тауны и тауншипы (оба слова происходят от английского town – небольшой город).

Тауны функционируют в шести штатах Новой Англии – района, расположенного на северо-востоке США (Коннектикут, Род-Айленд, Массачусетс, Вермонт, Нью-Гэмпшир и Мэн), где в свое время зародилась данная форма местного самоуправления.

Тауны управляются на основе решений, принятых собраниями взрослых жителей или их представителей. Такие собрания обычно проводятся ежегодно, хотя при необходимости могут созываться и чаще. На них избирается совет в составе трех-пяти человек (количество его членов может доходить и до девяти), который, действуя в качестве своеобразного исполнительного комитета, осуществляет общий политический курс, одобренный на собрании, выдает различные разрешения, заключает контракты, поддерживает собственность тауна в надлежащем состоянии, организует проведение общих собраний и выборов. На собраниях также утверждается бюджет тауна, избираются отдельные должностные лица.

Тауншипы получили распространение в штатах Миннесота, Пенсильвания, Иллинойс, Канзас, Мичиган и некоторых других. В области организации самоуправления тауншипы во многом схожи с таунами Новой Англии. Здесь также периодически проводятся собрания местных жителей, однако, полномочия этих собраний ограничены, а посещаемость невысока – порой в этих мероприятиях участвуют лишь местные должностные лица, которые принимают решения от имени всего тауншипа. В тауншипах некоторых штатов общие собрания жителей вообще не проводятся. Должностные лица здесь выбираются населением на избирательных участках согласно обычной избирательной процедуре, а все важнейшие вопросы местной жизни решаются посредством референдумов.

По мнению многих американцев, подобная форма самоуправления в большей или меньшей степени подходит для сообществ с невысоким уровнем развития коммуникаций, функционирующих на основе достаточно архаичных социальных связей. Зачастую их жители неспособны выполнять функции выборных должностных лиц. В современной Америке наблюдается упадок этой формы организации местной жизни, что выражается, в частности, в передаче ряда традиционных полномочий таунов и тауншипов графствам.

В Англии начиная с XVI в. сельское самоуправление осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии – общины). В то время приход представлял собой низшую ячейку самоуправления, группировавшуюся вокруг местной церкви и состоявшую из прихожан, уплачивавших сборы на ее нужды. В настоящее время приходы управляются приходскими советами, которые в обязательном порядке формируются в поселениях, где проживает более 200 человек, имеющих право голоса. В тех приходах, где нет своего совета, общее собрание должно проводиться не реже двух раз в год, хотя на практике указанное положение соблюдается не всегда. Приходское собрание может назначить специальную комиссию для ведения текущих дел прихода.

Весьма своеобразно строится управление графствами в канадских провинциях Онтарио и Квебек. Графство здесь является как бы вторым, надстроечным элементом местного самоуправления, где координируется деятельность низовых муниципальных единиц. В административном и финансовом отношении оно производно от муниципалитетов, расположенных на его территории. Советы, руководящие деятельностью графств, состоят из представителей входящих в них муниципалитетов. Графства не имеют собственных финансовых полномочий, и их бюджеты состоят из взносов соответствующих муниципалитетов.

Иногда исполнительное звено местного самоуправления формируется из депутатов, избранных в местный представительный орган. В некоторых городах США мэр города избирается из числа депутатов городского совета самими же депутатами. В этом случае имеет место так называемая система «слабый мэр – совет», зародившаяся в XIX веке. Она предполагает, что совет руководит местными делами в основном через профильные комитеты. Главной ее отличительной чертой является не столько способ избрания мэра, сколько ограниченность административных полномочий последнего. «Слабый» мэр обычно имеет право не согласиться с тем или иным решением совета и наложить на него вето (которое зачастую легко преодолевается простым большинством голосов членов совета). Кроме того, мэр вправе предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов. Он также председательствует в совете. В то же время назначать и смещать глав муниципальных департаментов (то есть членов своеобразного «муниципального правительства») он может лишь с одобрения совета (порой такие назначения производятся самим советом).

В рамках системы «слабый мэр – совет» ряд исполнительных функций чиновники, избираемые непосредственно населением (казначей, атторней (атторней – здесь: стряпчий, доверенное лицо; в других значениях – прокурор, адвокат, клерк), могут осуществлять самостоятельно. Бюджет муниципалитета чаще всего разрабатывается и принимается самим советом (при активном участии его финансового комитета). Право вето «слабого» мэра обычно не распространяется на принятый советом бюджет. Срок полномочий совета часто превышает срок полномочий мэра, причем число возможных переизбраний одного и того же лица на пост мэра может ограничиваться.

Основной недостаток данной системы очевиден: в ее рамках фактически отсутствует должностное лицо, несущее персональную ответственность за состояние местных дел. Практика свидетельствует, что система «слабый мэр – совет» может успешно работать лишь в небольших сообществах, основанных на неформальных и добрососедских связях. Для крупных городов, нуждающихся в политическом и административном лидере, она едва ли пригодна.

В Великобритании муниципальные советы ежегодно избирают своих председателей, которые, подобно «слабым» мэрам в США, лишены реальных исполнительных функций. Они не оказывают серьезного влияния на работу административного аппарата муниципалитета, поскольку руководство отраслями муниципального хозяйства здесь также сосредоточено в руках комитетов, формируемых советом. Роль председателя обычно сводится к ведению заседаний совета и осуществлению представительских функций – участию от имени совета в публичных мероприятиях.

Весьма своеобразный исполнительный орган – контрольный совет (совет контролеров) – образуется муниципальными советами канадской провинции Онтарио. В городах с населением не менее 100 тыс. жителей такие советы формируются в обязательном порядке и состоят из мэра и четырех контролеров. В городах с меньшим количеством населения контрольные советы формируются с согласия местных жителей (в территориальных подразделениях с населением менее 45 тыс. человек такой совет состоит из мэра и двух контролеров). Контрольный совет на коллегиальной основе руководит текущей деятельностью всего муниципального аппарата, назначает глав департаментов муниципалитета, представляет совету проект муниципального бюджета. Члены контрольного совета, как правило, возглавляют отдельные комитеты муниципального совета. Весомая роль данного органа в местном управлении обеспечивается и тем, что муниципальный совет может отменять решения контрольного совета лишь большинством в 2/3 голосов.

В некоторых странах мэр (бургомистр, градоначальник) избирается самим населением. Это обстоятельство определяет его сильные позиции в системе местного самоуправления и порой создает серьезные проблемы во взаимоотношениях с депутатами.

В большинстве крупных городов США действует система «сильный мэр – совет», которая начиная со второй половины XIX века стала вытеснять систему «слабый мэр – совет». Как правило, совет при данной системе немногочислен: это пять-девять человек. Мэр, напрямую избираемый гражданами, имеет право не согласиться с тем или иным решением представительного органа, то есть наложить вето, которое обычно может быть преодолено лишь квалифицированным большинством депутатов (как правило, эта величина составляет 2/3 от общего их числа). Мэр также готовит рекомендации относительно того, какие законы и постановления совету надлежит принять в первую очередь, отвечает за составление и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, самостоятельно решает многие текущие вопросы управления.

Как показывает практика, система «сильный мэр – совет» подходит в первую очередь к условиям большого города, где население неоднородно, а сложность управления требует концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках. Сильный лидер здесь призван обеспечивать согласие между отдельными слоями населения, служить арбитром в противоборстве различных групп интересов. Разумеется, у этой системы тоже есть недостатки. В частности, в нее изначально «встроена» возможность конфликта между мэром и советом, а в ситуациях такого рода очень легко дестабилизировать механизмы муниципального управления. Эта система также предполагает, что мэр должен быть одновременно и политическим лидером, и умелым администратором, а это не всегда совмещается в одном человеке. Кроме того, политикам зачастую не хватает технических знаний, необходимых для компетентного руководства администрацией современного мегаполиса.

2. Континентальная система местного самоуправления.Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Ее черты:

– сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

– ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган – совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).

Отличия континентальной системы местного самоуправления от англосаксонской модели в следующем:

– во-первых, при континентальной модели предусматривается наличие на данной территории чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. Это принципиально отличает континентальную модель от англосаксонской;

– во-вторых, в рамках континентальной модели обычно сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней. В Италии, например, области следят за тем, чтобы нормативные акты, принимаемые органами самоуправления территориальных единиц, входящих в данную область (провинций, коммун и прочих), не противоречили действующему законодательству, а также определяют основные направления развития данных территорий, распределяют между ними деньги, поступающие от центральных властей;

– в-третьих, в отличие от стран с англосаксонской моделью местного самоуправления, в государствах с континентальной системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне.

Так, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах сената (верхней палаты парламента), поскольку их делегаты представляют большую часть соответствующих избирательных коллегий. Для выборов сенаторов в каждом из департаментов (так во Франции именуются административно-территориальные единицы регионального уровня) образовывается специальная коллегия выборщиков. Она состоит из депутатов Национального собрания (нижней палаты парламента) от соответствующего департамента, членов представительного органа департамента – генерального совета, а также делегатов, избранных муниципальными советами коммун (низовых административно-территориальных единиц).

Следует иметь в виду, что различия между двумя рассмотренными моделями в настоящее время не носят принципиального характера. И англосаксонская, и континентальная традиции базируются на множестве сходных принципов; фундамент местного самоуправления и там и здесь составляют представительные органы, формируемые населением в результате свободных и состязательных выборов.

Для государств, придерживающихся континентальной модели, типична унифицированная (единообразная) система местного самоуправления. Здесь все низовые территориальные единицы управляются по единому образцу. Все общины, как городские, так и сельские, независимо от размера территории и численности населения, пользуются равными правами муниципалитета.

Представительный орган местного самоуправления обычно избирается населением соответствующей административно-территориалъной единицы путем прямых выборов. От числа жителей зависит и количественный состав местного совета. Во Франции, например, муниципальные советы могут насчитывать от девяти (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 членов (в коммунах с населением более 300 тыс. человек). Исключение было сделано для таких крупных городов, как Париж, Марсель и Лион, численность муниципальных советов которых составляет соответственно 163, 101 и 73 члена. В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии – от 15 до 80, в Голландии – от 7 до 45, в Норвегии – от 13 до 85, в Дании – от 5 до 35.

В ряде германских земель (Рейнланд-Пфальц, Саар и др.) глава местного исполнительного органа – бургомистр (в общинах с населением более 50 тыс. человек он называется обер-бургомистром) – также избирается советом, являясь его председателем. Здесь позиции главы исполнительного аппарата намного сильнее, чем в Великобритании. Это, в частности, определяется тем, что бургомистр имеет право опротестовывать решения совета и в связи с этим приостанавливать их исполнение. Фактическое положение бургомистра, избираемого советом, здесь зачастую не менее значимо, чем положение бургомистра, избираемого в других германских землях непосредственно населением.

Избрание советом главы исполнительного органа местного самоуправления характерно и для таких стран, как Австрия, Дания, Франция, Чехия, Испания. Во Франции, например, муниципальный совет избирает из числа своих членов мэра и его заместителя сроком на шесть лет. Данная практика получила распространение и в латиноамериканских странах (Мексика), а также в некоторых государствах Африки (Египет, Тунис).

В отдельных странах способ избрания исполнительного органа (советом или же населением) зависит от количества жителей на соответствующей территории. В Венгрии, например, главы местной администрации – бургомистры – избираются представительными органами в административно-территориальных единицах, население которых насчитывает более 10 тыс. человек (в остальных – непосредственно населением).

Местные советы могут избирать из своего состава не только должностных лиц, единолично осуществляющих исполнительные функции, но и коллегиальные исполнительные органы. В Италии областной совет на первом же своем заседании избирает председателя и членов джунты – исполнительного комитета совета. Джунта реализует решения совета, представляет на его рассмотрение проекты областных планов, бюджетов, программ развития, следит за их выполнением, управляет областным имуществом. В германских землях Гессен, Бремен, а также в городских общинах земли Шлезвиг-Гольштейн (города Киль, Франкфурт, Висбаден и др.) на низовом уровне образуется коллегиальный исполнительный орган – магистрат. Он избирается местным представительным органом из своего состава и включает от 6 до 12 членов, в том числе бургомистра.

В Финляндии коммунальный представительный орган – собрание уполномоченных – избирает коммунального руководителя (мэра), являющегося высшим должностным лицом коммуны и отвечающего преимущественно за ведение ее хозяйственных дел. Исполнительным органом коммуны считается, однако, не мэр, а коллегиальный орган – коммунальное правление, также избираемое собранием уполномоченных. До 1977 г. председателем правления был коммунальный руководитель, однако затем посты председателя правления и мэра были разделены в целях децентрализации властных полномочий и демократизации коммунальной администрации. Коллегиальные исполнительные органы местных советов функционируют также в Бельгии, Голландии, Швеции, Финляндии, крупных городах Дании.

Несколько особняком стоит основанная на романо-германских правовых принципах скандинавская система местного управления. Влияние французской модели на скандинавские страны несомненно и долговременно; оно осуществлялось как непосредственно, так и в преломлении через призму датского государственного строительства (территории Швеции, Норвегии и Финляндии подчинялись датской короне с конца XIV в. до 1520-х гг. в соответствии с Кальмарской унией. Норвегия, входившая в состав датского, позже шведского королевств, стала независимой лишь в начале ХХ в.; Финляндия отошла к России в 1808 г., а независимой стала в 1918 г.). Дания формирует своеобразный мост, по которому осуществляется переход от романской и германской макросистем к скандинавской. Эта страна в процессе формирования системы публичного управления воспроизводит как характеристики французской системы – раннее национально-государственное строительство в условиях квази-империи, – так и черты германоязычных территорий, в частности – экономически обусловленные традиции городского самоуправления в некоторых крупных городах. Однако Дания не знала ни столь ожесточенной борьбы с региональным сепаратизмом, как страны романской макросистемы, ни германского союзничества. Напротив, там формируются традиции самоуправления, сближающие Данию со странами Скандинавии: развитое общинное самоуправление, зачастую опирающееся на прямую демократию и подкрепленное труднодоступностью ряда территорий и их экономической автаркией, что сдерживало экспансию прямого государственного управления. Эти традиции, присутствующие еще в большей степени в Швеции и в Норвегии, не являются противоположностью централизованному, унитарному государству, как это могло бы быть в случае развитого регионализма. Скорее наоборот, ранняя или бурная централизация в сравнительно редконаселенных странах способствовала почти полной интеграции местного управления в государственный механизм; в отличие от других европейских стран в скандинавском регионе все децентрализаторские реформы проходят как идеальные революции сверху, не встречая ни сопротивления, ни требований самостоятельности со стороны органов самоуправления. Таким образом, развитое самоуправление дополняет государственную централизацию, не вступая с ней в конфликт. В двадцатом веке эти традиции самоуправления были дополнены за счет раннего (20-30-е гг.) формирования социального государства, способствовавшего демократизации и децентрализации публичного управления несмотря на унитаризм. Наконец, в Скандинавских странах влияние общего права на правовую систему гораздо более существенно, чем на континенте.

Историко-правовую типологию основных моделей местного самоуправления рассмотрим в ниже приведенной таблице 1.

Основные характеристики систем местного самоуправления приведены в таблице 2.

Таблица 1

Англосаксонская муниципальная система

Англосаксонская муниципальная система распространена в таких государствах, как Соединенные Штаты Америки, Великобритания, Канада, Австралия и иные страны.

Данную разновидность муниципальная система специалисты традиционно отмечают как первую возникшую разновидность организации муниципального управления.

Характерные признаки и состав полномочий англосаксонской муниципальной системы

Для англосаксонской муниципальной системы характерны следующие признаки:

  • во-первых, ограниченность действий органов муниципального управления только тем перечнем действия, который прямо установлен законодательством. Самовольное расширение полномочий по сравнению с тем, что предусмотрены законодательством, грозит муниципальным органам управления судебным преследованием, по результатам которого данные органы власти могут быть признаны не имеющими юридической силы в связи с превышением объема полномочий;
  • во-вторых, не существует прямого подчинения органов муниципального управления органом государственного управления;
  • в-третьих, основной единицей местного самоуправления является приход.

Ничего непонятно?

Попробуй обратиться за помощью к преподавателям

Полномочия органов муниципального управления в англосаксонской муниципальной системе включают:

  1. осуществление управления органами полиции;
  2. регулирование деятельности социальных служб;
  3. организация и управление пожарной охраной;
  4. строительство содержание муниципальных дорог;
  5. осуществление строительства и эксплуатации жилищного фонда,
  6. строительство и содержание спортивных сооружений;
  7. управление муниципальным общественным транспортом и прочее.

Особенности англосаксонской муниципальной системы

Для англосаксонской муниципальной системы характерен высокий уровень централизации муниципального управления. Осуществление представительной власти возлагается на муниципальную палату, при этом исполнительную власть реализуют префекты, супрефекты, муниципальные префекты.

При применении англосаксонской муниципальной системы на органы муниципального управления возлагается исполнение следующих функций:

  • во-первых, издание нормативно-правовых актов в пределах своей компетенции;
  • во-вторых, установление и взимание местных налогов и сборов;
  • в-третьих, оказание местных услуг, в том числе в сфере торговли, транспорта и прочих сферах;
  • в-четвертых, организация муниципального строительства;
  • в-пятых, охрана памятников культуры, истории и так далее.

В основе построения англосаксонской муниципальной системы находится общественная теория, которая объединяет теорию свободной общины и хозяйственную теорию, а также частично опирается на положения юридической теории муниципального самоуправления.

Отличительными чертами англосаксонской муниципальной системы являются:

  • во-первых, высокая степень автономности муниципального управления;
  • во-вторых, выборность;
  • в-третьих, отсутствие специальных государственных уполномоченных, призванных контролировать управление на местах;
  • в-четвертых, отсутствие на местах органов государственного управления соответствующего уровня.

Для англосаксонской муниципальной системы характерны следующие особенности:

  • во-первых, избрание представительного органа муниципального управления осуществляется населением муниципального образования. Данные органы наделяются полной самостоятельностью, выражающейся в том, что ни одной государственной инстанции не дано право вмешательства, руководства или указаний в отношении данных органов при осуществлении им решения вопросов собственной компетенции исключительного характера;
  • во-вторых, отсутствие в рамках указанной модели местного самоуправления прямого подчинения нижестоящих органов муниципального управления вышестоящим по тем или иным вопросам. Существование каждой отдельной местной общины представляет собой обособленный мир, руководствующийся собственными законами и обычаями. Единственным требованием государства в этих условиях является отсутствие нарушений муниципальными законами и обычаями общегосударственного законодательства;
  • в-третьих, главенство в системе муниципального управления делами местного значения не столько органа местного самоуправления в целом, сколько профильных комитетов и комиссий, которые формируются депутатами этого органа муниципального управления. Компетенция комитетов и комиссий подразумевает решение всех местных вопросов, начиная от открытия нового детского сада и заканчивая приемом на постоянное место жительства беженцев.

Замечание 1

В отличие от континентальной модели англосаксонская муниципальная система не предусматривает наличия на местах представительства государственного управления, контролирующего и опекающего муниципальные органы управления.

При этом нельзя сказать, что при англосаксонской муниципальной системе отсутствуют любые формы государственного контроля: деятельность муниципальных властей контролируется, но преимущественно за счет косвенных методов, то есть силами федеральных министерств и судебных органов власти.

Во всех странах, которые применяют англосаксонскую муниципальную систему, населением осуществляется избрание не только состава представительного органа муниципального управления, но и ряда должностных лиц, не включенных в состав этого органа, но участвующих в осуществлении местного самоуправления. К примеру, в Соединенных Штатах Америки население муниципальных образований избирает шерифов, казначеев и иных функционеров.

Замечание 2

Принципиальной основой англосаксонской системы муниципального управления является самостоятельность действий в рамках предоставленных полномочий.

Выборный орган муниципального управления наделяются правом решение вопросов, не включенных в компетенцию государства. При этом единственным ограничением выступает законодательство, обычаи и судебные прецеденты.

Общая характеристика англосаксонской системы местного самоуправления

Для англосаксонской модели, утвердившейся в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других, в основном англоязычных, странах, характерны следующие особенности.
Во-первых, избираемые населением представительные органы местного самоуправления здесь самостоятельны,это означает, что ни одна государственная инстанция не вправе указывать им или руководить ими, когда они занимаются вопросами своей исключительной компетенции.
Во-вторых, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим по каким бы то ни было вопросам; каждая местная община — это отдельный мир, живущий по своим собственным законам и обычаям (при этом государство предъявляет единственное требование: чтобы эти законы и обычаи не нарушали общегосударственное законодательство).
В-третьих, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько профильным комитетам и комиссиям, формируемым депутатами этого органа; именно эти комитеты и комиссии решают, например, открывать ли в населенном пункте новый детский сад и принимать ли на постоянное жительство иммигрантов.
Эта модель — в отличие, к примеру, от континентальной — не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними. Разумеется, здесь есть свои формы государственного контроля: работа местных властей контролируется в основном косвенно, через столичные министерства, а также суды. Население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и ряд должностных лиц, хотя и не входящих в этот орган, но принимающих участие в местном самоуправлении. Например, в США местное население избирает шерифа, казначея и некоторых других функционеров.

Англосаксонский тип местного самоуправления кратко

Здесь также периодически проводятся собрания местных жителей, однако, полномочия этих собраний ограничены, а посещаемость невысока – порой в этих мероприятиях участвуют лишь местные должностные лица, которые принимают решения от имени всего тауншипа. В тауншипах некоторых штатов общие собрания жителей вообще не проводятся. Должностные лица здесь выбираются населением на избирательных участках согласно обычной избирательной процедуре, а все важнейшие вопросы местной жизни решаются посредством референдумов.

По мнению многих американцев, подобная форма самоуправления в большей или меньшей степени подходит для сообществ с невысоким уровнем развития коммуникаций, функционирующих на основе достаточно архаичных социальных связей. Зачастую их жители неспособны выполнять функции выборных должностных лиц.

Как правило, совет при данной системе немногочислен: это пять-девять человек. Мэр, напрямую избираемый гражданами, имеет право не согласиться с тем или иным решением представительного органа, то есть наложить вето, которое обычно может быть преодолено лишь квалифицированным большинством депутатов (как правило, эта величина составляет 2/3 от общего их числа).

Мэр также готовит рекомендации относительно того, какие законы и постановления совету надлежит принять в первую очередь, отвечает за составление и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, самостоятельно решает многие текущие вопросы управления.

Как показывает практика, система «сильный мэр – совет» подходит в первую очередь к условиям большого города, где население неоднородно, а сложность управления требует концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках.

– во-вторых, в рамках континентальной модели обычно сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней. В Италии, например, области следят за тем, чтобы нормативные акты, принимаемые органами самоуправления территориальных единиц, входящих в данную область (провинций, коммун и прочих), не противоречили действующему законодательству, а также определяют основные направления развития данных территорий, распределяют между ними деньги, поступающие от центральных властей;

– в-третьих, в отличие от стран с англосаксонской моделью местного самоуправления, в государствах с континентальной системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне.

Так, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах сената (верхней палаты парламента), поскольку их делегаты представляют большую часть соответствующих избирательных коллегий.

Англосаксонский тип местного самоуправления краткое

ВажноТак, например, в США самоуправление в сельской местности осуществляется в основном в региональных административно-территориальных единицах – графствах (на один штат в среднем приходится 63 графства). В одних штатах графства являются низовым звеном сельского местного самоуправления, в других – подразделяются на тауны и тауншипы (оба слова происходят от английского town – небольшой город).

Тауны функционируют в шести штатах Новой Англии – района, расположенного на северо-востоке США (Коннектикут, Род-Айленд, Массачусетс, Вермонт, Нью-Гэмпшир и Мэн), где в свое время зародилась данная форма местного самоуправления.

Тауны управляются на основе решений, принятых собраниями взрослых жителей или их представителей.

Такие собрания обычно проводятся ежегодно, хотя при необходимости могут созываться и чаще.

Отсюда местные органы власти рассматриваются, как своеобразные «агенты» центральных ведомств, оказывающие услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством.

Основные характеристики англосаксонской модели:

1. Принцип «позитивного» регулирования деятельности местных органов власти.

ВниманиеОбъем их полномочий устанавливается путем подробного перечисления прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом, в противном случае меры местных властей могут быть признанными совершенными с превышением полномочий, т.
е. противозаконными.

Зависимые округа, напротив, лишены всякой самостоятельности и всецело находятся в ведении местных властей.

Границы специальных округов зачастую не совпадают с традиционными административно-территориальными границами: один округ может включать в себя небольшую сельскую территорию, а может выходить за пределы целого штата. Это очень важно, так как подобное несовпадение позволяет специальным округам выполнять довольно серьезную задачу – самим своим существованием они укрепляют единство страны.

В финансовом отношении специальные округа самостоятельны.

Их бюджет не нуждается в одобрении местных властей.

Однако контроль центра не отсутствует полностью.

Большую роль в правовом регулировании деятельности местных органов власти играют местные статуты, устанавливающие дополнительные полномочия и льготы, а также акты делегированного (субординационного) законодательства.

В странах с континентальной муниципальной системой органы местного управления рассматриваются, прежде всего, в качестве политических институтов, посредством которых местные сообщества осуществляют управление своими делами. Здесь доминирует принцип, в рамках которого местные органы обладают своеобразными остаточными полномочиями.
В соответствии с данным принципом местные власти вправе осуществлять такие действия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за какими-либо иными органами (т. е. обладают общей компетенцией решать вопросы местного значения в рамках закона).

Сильный лидер здесь призван обеспечивать согласие между отдельными слоями населения, служить арбитром в противоборстве различных групп интересов. Разумеется, у этой системы тоже есть недостатки. В частности, в нее изначально «встроена» возможность конфликта между мэром и советом, а в ситуациях такого рода очень легко дестабилизировать механизмы муниципального управления.
Эта система также предполагает, что мэр должен быть одновременно и политическим лидером, и умелым администратором, а это не всегда совмещается в одном человеке. Кроме того, политикам зачастую не хватает технических знаний, необходимых для компетентного руководства администрацией современного мегаполиса.

Муниципальные реформы, проведенные в последние годы во Франции и Великобритании, в определенной мере ослабили различия двух основных систем местного самоуправления, не устранив, однако, эти различия полностью.

Наряду с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной системы обычно выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии.

Значительную роль в развитии муниципального (коммунального) права этой страны в начале XIX века сыграли реформы правительства барона фон Штейна. Правовой основой формирования местного самоуправления явился прусский Устав городов, введенный фон Штейном в 1808 г. Он предполагал развитие системы общинного самоуправления: наряду с представительным городским органом образовывался коллегиальный исполнительный орган — магистрат.

Правительству штата. Секретарь штата подтверждает результаты голосования и соответствие территории населенного места установленным требованиям, после чего населенный пункт получает статус города. Статус «city» может быть предоставлен и сельскому поселению, если выполнены указанные выше условия.

В Японии (которая относится к смешанному типу устройства самоуправления) для получения статуса города населенный пункт обязан соответствовать следующим условиям: его население должно превышать 50 тысяч человек; более 60% жилых строений располагаться в центральной части населенного пункта; не менее 60% населения работать в промышленности, торговле или других отраслях, типичных для города; наконец, должны функционировать городские сооружения и службы, перечень которых определяется актами органов префектуры.

ИнфоОтношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом inter vires (действовать в пределах своих полномочий), т.е. муниципалитеты могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий (ultra vires ) и могут быть признаны судом не имеющими силы.

В США указанный принцип нашел отражение в «правиле Диллона», согласно которому «любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций и спорные положения отрицаются».

В целом, если муниципальные органы действуют в пределах своих полномочий, то контроль правительства ограничивается согласованием вопросов с соответствующими министерствами.

Его возглавлял бургомистр, который являлся одновременно и председателем представительного органа власти. Уже в реформе барона фон Штейна прослеживалась идея устранения параллелизма органов правительственных и органов местного самоуправления, сливающихся как бы в одну целостную организацию.

Согласно Уставу органы местного самоуправления обязаны были решать местные дела не только от своего имени, но и по поручению государства. В дальнейшем магистраты были включены в систему государственного управления. В начале ХХ века осуществлялся процесс огосударствления общин, которые попали под жесткий государственный контроль, государство осуществляло руководство их деятельность.
Азии и Африки. Основным критерием для определения того, какая муниципальная система действует в конкретной стране, является соотношение местного самоуправления и государственного управления.

Местное управление – это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления.

Местное самоуправление – это деятельность самого населения местной территориальной единицы – территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению его делами.

Для англосаксонской системы, действующей в странах Британского Содружества, США и др., характерно наличие местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации или государственно-автономного региона.

Прежде всего, подобные отношения возникли в финансовой области. Самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права.

Иначе говоря, государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

Иберийская система, существовавшая ранее в Испании, сохранилась в настоящее время во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки и в Бразилии.

В разных государствах она имеет существенные отличия.

Контрольный совет на коллегиальной основе руководит текущей деятельностью всего муниципального аппарата, назначает глав департаментов муниципалитета, представляет совету проект муниципального бюджета. Члены контрольного совета, как правило, возглавляют отдельные комитеты муниципального совета. Весомая роль данного органа в местном управлении обеспечивается и тем, что муниципальный совет может отменять решения контрольного совета лишь большинством в 2/3 голосов.

В некоторых странах мэр (бургомистр, градоначальник) избирается самим населением. Это обстоятельство определяет его сильные позиции в системе местного самоуправления и порой создает серьезные проблемы во взаимоотношениях с депутатами.

В большинстве крупных городов США действует система «сильный мэр – совет», которая начиная со второй половины XIX века стала вытеснять систему «слабый мэр – совет».

В германских землях Гессен, Бремен, а также в городских общинах земли Шлезвиг-Гольштейн (города Киль, Франкфурт, Висбаден и др.) на низовом уровне образуется коллегиальный исполнительный орган – магистрат. Он избирается местным представительным органом из своего состава и включает от 6 до 12 членов, в том числе бургомистра.

В Финляндии коммунальный представительный орган – собрание уполномоченных – избирает коммунального руководителя (мэра), являющегося высшим должностным лицом коммуны и отвечающего преимущественно за ведение ее хозяйственных дел.
Исполнительным органом коммуны считается, однако, не мэр, а коллегиальный орган – коммунальное правление, также избираемое собранием уполномоченных. До 1977 г.

Во Франции, например, муниципальные советы могут насчитывать от девяти (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 членов (в коммунах с населением более 300 тыс. человек). Исключение было сделано для таких крупных городов, как Париж, Марсель и Лион, численность муниципальных советов которых составляет соответственно 163, 101 и 73 члена.

В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии – от 15 до 80, в Голландии – от 7 до 45, в Норвегии – от 13 до 85, в Дании – от 5 до 35.

В ряде германских земель (Рейнланд-Пфальц, Саар и др.) глава местного исполнительного органа – бургомистр (в общинах с населением более 50 тыс. человек он называется обер-бургомистром) – также избирается советом, являясь его председателем. Здесь позиции главы исполнительного аппарата намного сильнее, чем в Великобритании.

Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим, и представительные органы местной власти формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий.

Отсутствие уполномоченных центрального правительства на местах.

Наряду с представительными органами местного самоуправления непосредственно населением могут избираться и некоторые должностные лица, например, шерифы – начальники местной полиции.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд.

Континентальный (французский) тип

Он предусматривает, что при определении компетенции и условий функционирования местного самоуправления исходят из так называемой «естественно-правовой доктрины».

Коллегиальные исполнительные органы местных советов функционируют также в Бельгии, Голландии, Швеции, Финляндии, крупных городах Дании.

Несколько особняком стоит основанная на романо-германских правовых принципах скандинавская система местного управления. Влияние французской модели на скандинавские страны несомненно и долговременно; оно осуществлялось как непосредственно, так и в преломлении через призму датского государственного строительства (территории Швеции, Норвегии и Финляндии подчинялись датской короне с конца XIV в. до 1520-х гг. в соответствии с Кальмарской унией. Норвегия, входившая в состав датского, позже шведского королевств, стала независимой лишь в начале ХХ в.; Финляндия отошла к России в 1808 г., а независимой стала в 1918 г.).

В отличие от континентальной модели англосаксонская муниципальная система не предусматривает наличия на местах представительства государственного управления, контролирующего и опекающего муниципальные органы управления.

При этом нельзя сказать, что при англосаксонской муниципальной системе отсутствуют любые формы государственного контроля: деятельность муниципальных властей контролируется, но преимущественно за счет косвенных методов, то есть силами федеральных министерств и судебных органов власти.

Во всех странах, которые применяют англосаксонскую муниципальную систему, населением осуществляется избрание не только состава представительного органа муниципального управления, но и ряда должностных лиц, не включенных в состав этого органа, но участвующих в осуществлении местного самоуправления.

Англосаксонская модель

Англосаксонская модель местного самоуправления, принятая в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других государств, предполагает, что в административно-территориальных единицах любого уровня существуют только выборные органы общей компетенции — советы, а в мелких общинах, приходах с населением менее 150 человек для решения общих дел созываются приходские собрания. Наряду с представительными органами населением может избираться и ряд должностных лиц.

Анализ места и роли местных органов в системе государственного управления в странах англосаксонского права показывает, что они являются составной частью механизма государства. Это отображается даже в названии органов местного самоуправления. В законодательстве стран, придерживающихся англосаксонского типа муниципальных институтов, принят термин, который можно перевести как «местное управление», «местное правительство», «местная власть» (local government, local self-government), указывающий на один из критериев отграничения от государственных органов власти – локальный, местный характер деятельности.

С точки зрения законодателя, местные органы функционируют лишь постольку, поскольку центральное правительство с чисто технической точки зрения не способно самостоятельно осуществлять управление во всех административно-территори-
альных единицах. Отсюда местные органы власти рассматриваются, как своеобразные «агенты» центральных ведомств, оказывающие услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством.

Основные характеристики англосаксонской модели:

1. Принцип «позитивного» регулирования деятельности местных органов власти. Объем их полномочий устанавливается путем подробного перечисления прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом, в противном случае меры местных властей могут быть признанными совершенными с превышением полномочий, т. е. противозаконными.

2. Система местных органов власти состоит из организационных ячеек различных типов, поскольку законодательно установлены более или менее четкие критерии разграничения компетенции для городской и сельской местности. Муниципалитеты создаются, как правило, только в городах. Городскому уровню уделяется особое внимание, и законодатель стремится четко определить само понятие «город».

Например, в США для получения статуса города населенный пункт обязан иметь определенную численность населения. Помимо этого возможным критерием для образования муниципалитета служит общий уровень развития населенного места, его доход, историческая значимость. Прописана процедура получения статуса. Основанием для принятия петиции с просьбой предоставить статуса города (city) является доказательство финансовой достаточности и устойчивости данного населенного места. По достижении последней и при наличии минимально необходимой численности населения (она в разных штатах колеблется от 75 до 300 чел.), составляется петиция в Правительство штата. Ее должны подписать не менее 20–25% населения. Подписанная петиция выносится на общее голосование (референдум), и в случае принятия – направляется Правительству штата. Секретарь штата подтверждает результаты голосования и соответствие территории населенного места установленным требованиям, после чего населенный пункт получает статус города. Статус «city» может быть предоставлен и сельскому поселению, если выполнены указанные выше условия.

В Японии (которая относится к смешанному типу устройства самоуправления) для получения статуса города населенный пункт обязан соответствовать следующим условиям: его население должно превышать 50 тысяч человек; более 60% жилых строений располагаться в центральной части населенного пункта; не менее 60% населения работать в промышленности, торговле или других отраслях, типичных для города; наконец, должны функционировать городские сооружения и службы, перечень которых определяется актами органов префектуры.

3. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местной власти вышестоящим. Представительные органы в пределах предоставленных им полномочий действуют автономно. Комиссии (комитеты), действующие в структуре представительных органов местной власти, наделены широкими полномочиями и правами в сфере принятия решений.

Это проявляется в отсутствии уполномоченных центрального правительства на местах, т.е. должностных лиц, которые опекают представительные органы местного самоуправления, избираемые населением отдельных административно-территори-
альных единиц.

4. Наряду с представительными органами местного самоуправления непосредственно населением могут избираться и некоторые должностные лица(шериф, казначей, налоговый инспектор и т.д.).

5. Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем через центральные министерства, а также через суд.

Главное достоинства англосаксонской модели – она обеспечивает высокую самостоятельность местных органов. Недостаток – индивидуализм, взаимная обособленность местных сообществ и значительная их обособленность от центрального правительства.

Дата добавления: 2016-05-25; просмотров: 2087;

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *