Принципы российского федерализма кратко

19. Принципы российского федерализма

Федерализм – способ организации системы органов государственной власти, соответствующий федеративной форме государственного устройства.Цель федерации – оптимальное сочетание большого и малого в едином.

Принципы федерализма, закрепленные в ст. 5 и гл. 3 Конституции РФ, Федеративном договоре и некоторых других актах, можно структурировать следующим образом:

1. Россия – сложная федерация, субъекты РФ сформированы как по территориальному (края, области, города федерального значения), так и по национальному (республики, автономные округа, автономная область) признакам, более того, некоторые субъекты РФ входят в состав других субъектов РФ (автономные округа в составе краев и областей).

2. Россия – открытая и динамичная федерация, существуют возможности изменения границ и конституционно-правового статуса субъектов РФ, образования новых субъектов РФ в составе РФ, принятия в состав РФ новых субъектов РФ.

3. Равноправие субъектов РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти и между собой.

4. Государственная целостность РФ.

5. Единство системы государственной власти (по вопросам исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ).

6. Равноправие и самоопределение субъектов РФ.

7. Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ.

20. Основы конституционно-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов

В характеристике российского федерализма важным является уяснение статуса основных субъектов федеративных отношений: Российской Федерации как целого и субъектов РФ как составных частей целого.

Принципы российского федерализма предопределяют основы конституционно-правового статуса Российской Федерации, основными элементами которого являются:федеральная учредительная власть;

государственный суверенитет;территориальное верховенство России (при этом территория РФ имеет не только внутреннее, государственно-правовое, но и международно-правовое значение, включает в себя не только территории всех субъектов РФ, но и такие пространства, как территориальное море, внутренние воды, воздушное пространство);единое федеральное гражданство;государственный язык;федеральный бюджет, федеральная государственная собственность, единые таможенная, денежная, кредитная и налоговая системы;единая правовая система;система федеральных органов государственной власти, единые судебная система и система органов прокуратуры;единая внешняя политика, членство в межгосударственных объединениях;единые Вооруженные Силы;конституционное закрепление предметов исключительного ведения Российской Федерации;наличие государственных символов России: герба, гимна, флага, столицы.

Российская Федерация является суверенным государством, полноправным субъектом международного сообщества, обладающим на всей своей территории полнотой государственной власти, за исключением тех полномочий, которые в соответствии с федеральной Конституцией находятся в ведении субъектов РФ.

Для любого федеративного государства чрезвычайно важно достижение гармонии в отношениях частей (субъектов федерации) и целого (самой федерации).

Конституционно-правовой статус субъектов РФ

Российское государство – это федерация.

РФ образовано совокупностью относительно самостоятельных территориальных образований, субъектов РФ

Субъект РФ – ограниченно правоспособное территориальное образование, имеющее некоторые черты государственности, построенное на территориальном или национальном принципе образования.

Ограниченная правоспособность субъектов РФ означает, что они самостоятельны только в пределах своей компетенции.В РФ действуют следующие принципы образования территории субъектов РФ: 1) территориальный принцип; 2) национальный принцип; 3) национально-территориальный (смешанный) принцип.Территориальный принцип формирования субъекта РФ означает, что границы такого субъекта определяются исключительно наличием значительной охватываемой территории и большим числом проживающего населения. По этому принципу, как правило, образуются края, области, а также города федерального значения.Национальный принцип означает, что образование субъекта РФ связано с особенностями национального состава населения. Субъекты РФ, образованные согласно национальному принципу, нередко имеют небольшую территорию, но включают в себя объединения народов России и потому выделены в самостоятельные субъекты РФ.Смешанный тип формирования субъекта РФ включает в себя черты и национального, и территориального принципа.

Виды субъектов РФ: 1) 21 республика в составе РФ (это самостоятельные субъекты РФ, в которых присутствуют черты государственности, они вправе самостоятельно определять внутреннюю политику субъекта РФ); 2) 6 краев (эти субъекты РФ формируются на основе территориального принципа и отличаются обширной территорией); 3) 49 областей (так же, как и края, построены по территориальному принципу, но обладают сравнительно небольшой площадью территории); 4) 2 города федерального значения: Москва, Санкт-Петербург(они причислены к субъектам РФ только в силу своей значительной территории и численности населения); 5) Еврейская автономная область (единственный субъект РФ с такой правовой формой); 6) 10 автономных округов (они образуются по национальному принципу и для сохранения исторически сложившихся взаимосвязей внутри округа).

В зависимости от вида субъекта Федерации дифференцируется их правовое положение внутри государства и во взаимоотношениях с другими субъектами рФ.Наибольшим объемом полномочий обладают республики в составе РФ, а наименьшим – автономные округа и автономная область, так как они входят в состав других субъектов РФ (краев и областей), а значит, частично зависят от решений государственных органов. Края же и области в составе рФ обладают приблизительно равным объемом полномочий.Особым статусом среди субъектов РФ обладают города федерального значения. Они представляют РФ и являются ее «лицом».

Признаки субъектов РФ: 1) не обладают государственным суверенитетом; 2) не имеют права на самоопределение в силу принципа территориальной целостности РФ; 3) статус граждан РФ одинаков на всей территории РФ независимо от субъектов РФ, в котором проживает гражданин; 4) осуществляют полномочия в соответствии с федеральным законодательством; 5) все субъекты РФ равноправны.

Основные принципы и особенности российского федерализма.

Под государственным устройством понимается совокупность правовых норм, регулирующих состав территории государства, правовой статус составных частей государства, порядок взаимоотношения составных частей государства с центральной властью и между собой.

ФЕДЕРАЛИЗМ — 1) одна из двух форм территориальной организации гос-ва, предполагающая его сложный, союзный характер; 2) с 1992 г. — одна из основ конституционного строя РФ, основополагающий принцип государственно-территориального устройства РФ, за счет которого обеспечиваются единство страны, децентрализация власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, а также равноправие и самоопределение народов в составе Федерации.

РФ является примером страны с асиметричным федеративным устройством, т.е. ее субъекты имеют разный статус. Р.Ф. строится по национально-терр-му принципу, в частности, республики образованы по национальному принципу, автономные округа и автономная область — по смешанному признаку, все остальные -по территориальному. В РФ существует 83 субъекта (21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов).

Принципы российского федерализма

Ст. 1 Конституции РФ определяет Россию как федеративное государство, а ст. 5 констатирует, что РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.

Ст. 5 Конституции РФ определяет основополагающие принципы, на кот-х строится российский федерализм.

1. Государственная целостность РФ.

Государственная целостность федеративного государства гарантируется тем, что

  • государственный суверенитеткак верховенство и независимость гос.власти на всей своей территории и в международных отношениях принадлежит только Федерации, но не ее субъектам.
  • Субъекты Федерации не имеют право выхода (сецессии) из РФ.
  • РФ имеет единую территорию в пределах гос.границы, единое гражданство, Конституцию, единое экономическое пространство.

2. Единство системы государственной власти.

Данный принцип означает как общие основы построения органов государственной власти Федерации и субъектов, так и проведение общей государственной политики.

3. Провозглашение равноправия субъектов РФ.

Конституция РФ в ст. 5 закрепляет, что РФ состоит из равноправных субъектов Российской Федерации, а также, что во взаимоотношениях с федеральными органами гос.власти все субъекты РФ между собой равноправны. НО Равноправие субъектов РФ является только провозглашенным и не подтверждается дальнейшим конституционным регулированием и политико-правовой практикой федеративных отношений:

1) в ст. 5 Конституция РФ называет республики государствами, предоставляя им право иметь свои конституции.

Остальные субъекты Российской Федерации вправе иметь только уставы.

Конституция РФ (ст. 66) устанавливает, что устав края, области, города фед.значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. В отношении порядка принятия конституций республик такого ограничения не установлено — они могут быть приняты и на республиканском референдуме;

2) республики вправе устанавливать свои государственные языки. Такое право не предоставлено автономной области и округам, также образованным по национальному признаку;

3) республики вправе иметь свое гражданство: граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики в составе РФ, являются одновременно гражданами этой республики;

4) автономные округа могут входить в состав края или области, то есть находиться в составе иного субъекта Российской Федерации. При этом территория и население автономного округа включаются в состав территории и населения края или области;

5) практика заключения двухсторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.

Такие договоры заключены не со всеми субъектами Российской Федерации и, таким образом, отношения с одной группой субъектов регулируются помимо Конституции РФ, многостороннего Федеративного договора еще и двухсторонними договорами, а другая группа субъектов руководствуется только Конституцией РФ и федеративным договором. Кроме того, содержание двухсторонних договоров с разными субъектами Российской федерации существенно различается между собой.

4. Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.

Право народов на самоопределение является общепризнанным принципом международного права, установленным в Уставе ООН, Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в Российской Федерации, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, то есть отделения от Российской Федерации с созданием собственного государства. Данный принцип закрепляется Конституцией РФ как принцип федерализма и относится к народам (населению) субъектов Российской Федерации как территориально-политическим общностям.

5. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Существование двухуровневой системы органов государственной власти в Российской Федерации предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В РФ предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов, предметов ведения субъектов федерации, а также заключения договоров и соглашений.

В настоящее время реальный российский федерализм представляет собой территориальную форму демократии, строгое разграничение ф-й и собственности между федеральной и регион.властями, все большая передача властных ф-й и ср-в для их выполнения из Центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств.

Демократизация обществ.жизни в России требует федерализации отношений между Центром и регионами. Федерализм — это залог целостности государства, так как регионам незачем стремиться к отделению от России, если им уже гарантировано самостоятельное развитие.

Конституционные принципы российского федерализма

Федеративному устройству России посвящена гл. 3 Конституции РФ, однако основополагающие принципы федеративного устройства закреплены в ст. 4 и 5 гл. 1 («Основы конституционного строя»), что предопределяет их значимость и неизменность при существовании действующей Конституции РФ. Большинство из закрепленных принципов лежат в основе конституционно-правового статуса РФ.

Конституция РФ закрепляет следующие принципы федеративного устройства России.

  • 1. Государственная целостность. Данный принцип означает, в частности, единство территории РФ, распространение суверенитета РФ на всю территорию, единое экономическое пространство, единое правовое пространство и т.п.
  • 2. Единство системы государственной власти. Это единство проявляется в единстве природы власти (источник, цели деятельности), однотипности в институциональной организации власти на федеральном и региональном уровнях, иерархии и взаимодействии различных органов государственной власти и т.д.
  • 3. Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Употребляемый в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ термин «народы» может трактоваться в двух значениях: во-первых, как в обозначающем представителей определенной этнической группы, проживающих в различных составных частях России (чеченский народ, татарский народ, народы финно-угорской группы, белорусская диаспора, азербайджанская диаспора, немцы, караимы и т.п.); во-вторых — все население, проживающее на определенной территории без этнической, национальной окраски (народ Дагестана, народ Самарской области, жители Москвы и т.п.). В любом случае принцип самоопределения народов не может трактоваться как право выхода какой-либо территории из состава Российской Федерации: Конституция РФ прямо говорит о самоопределении народов в Российской Федерации, следовательно, народы, реализуя этот принцип, могут, в частности, изменить статус субъекта РФ, на территории которого они проживают, объединиться с другим субъектом РФ или разъединиться на несколько территорий, создать национально-культурную автономию и т.п., но, во-первых, в существующих границах РФ и, во-вторых, не посягая на основы конституционного строя России (форму правления, экономический строй, идеологические, духовные основы и т.д.).

В 2007 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о правах коренных народов (дебаты по ней продолжались 22 года), однако весьма крупные федерации ее не поддержали (в частности, США, Канада, Австралия высказались против), поскольку некоторые положения Декларации расходятся с конституционными принципами федеративных государств (ст. 3 Декларации, в частности, устанавливает, что, реализуя право на самоопределение, коренные народы могут свободно устанавливать свой политический статус). Российская Федерация при голосовании воздержалась, но основным аргументом при этом было то, что российское национальное законодательство в плане гарантирования прав коренных народов практически по всем вопросам идет дальше положений Декларации ООН (которая, к тому же, в отличие от конвенций, не является обязательным документом — нормы деклараций носят, скорее, морально-политический характер, хотя иногда и оказываются востребованными, в том числе для аргументации позиций международных судебных органов). В частности, Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» предоставляет указанным народам достаточно широкие права (на безвозмездное получение земельных участков различных категорий, участие в осуществлении контроля за использованием земель, получение от органов власти различных уровней материальных и финансовых средств на социально-экономическое и культурное развитие, представительство в органах власти и участие в нормотворчестве, сохранение и развитие самобытной культуры и др.).

  • 4. Равноправие субъектов РФ. Данное положение является принципиальной новеллой российского конституционализма. Все субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа) являются равноправными, обладают одинаковым юридическим статусом (подробнее о статусе субъектов РФ и проблеме асимметричности Российской Федерации — в гл. 12 пособия).
  • 5. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (между федеральными и региональными органами государственной власти). Мера разделения власти между центром и составными частями государства, как отмечалось, является одним из основных признаков федеративного устройства. Именно этот вопрос оказался ключевым в становлении российского федерализма, и его необходимо рассмотреть более подробно.

Когда идет речь о разграничении властных полномочий между федеральным центром и составными частями государства, употребляются понятия «разграничение предметов ведения» и «разграничение полномочий (компетенции)». Иногда эти понятия употребляются как тождественные, что является не вполне точным. Под предметами ведения (Российской Федерации, ее субъектов, совместного ведения, муниципальных образований) понимаются сферы общественных отношений, по которым соответствующие органы государственной власти (местного самоуправления) осуществляют правовое регулирование, а под полномочиями — права и обязанности соответствующего органа публичной власти, которыми он наделен для реализации задач и функций но предметам соответствующего ведения. Компетенция же — это совокупность всех властных полномочий органа государственной власти (местного самоуправления) по соответствующему предмету ведения. Полномочия, как и компетенция, — это свойство, присущее только государственному орган}’, органу местного самоуправления или должностному лицу.

Основополагающие принципы разграничения властных полномочий между федеральным центром и субъектами РФ закреплены в Конституции РФ, а детализация содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Разграничение предметов ведения и властных полномочий возможно двумя основными способами: нормативным (конституционным, уставным, законодательным) и договорным. При этом договорный способ разграничения не противопоставляется конституционному, он не является «неконституционным» и должен применяться только в рамках действующей Конституции РФ. Различие между данными способами заключается лишь в том, что при нормативном способе властные полномочия закрепляются за соответствующим субъектом непосредственно в нормативном акте (Конституции РФ, конституции (уставе) субъекта РФ, федеральном или региональном законе), а при договорном — в договоре (соглашении). Возможно применение какого-либо одного из указанных способов, а также их сочетания.

Конституция РФ, исходя из наиболее распространенного в практике федеративных государств принципа трех сфер полномочий, закрепляет:

  • 1) предметы исключительного ведения Российской Федерации;
  • 2) предметы совместного ведения (сфера так называемой совпадающей, конкурирующей компетенции);
  • 3) предметы собственного ведения субъектов РФ.

Перечень предметов ведения Российской Федерации

определен в ст. 71 Конституции РФ как закрытый и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию. Базовый критерий отнесения перечня вопросов к ведению Российской Федерации (как и в большинстве федеративных государств) — закрепление за ней прав, в совокупности обеспечивающих реализацию государственного суверенитета, единства прав и свобод человека и гражданина и единую государственную политику. Перечень предметов совместного ведения, так же, как и перечень предметов ведения Российской Федерации, согласно Конституции РФ является закрытым (ст. 72). Предметы ведения субъектов РФ в федеральной Конституции четко не определяются: закреплены лишь отдельные сферы правового регулирования субъектов РФ (установление системы органов государственной власти (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77), принятие конституций, уставов (ч. 1, 2 ст. 66), установление государственных языков республик (ч. 2 ст. 68) и др.). Поэтому ио остаточному принципу сюда относятся все те вопросы, которые не вошли в первые две сферы (ст. 73 Конституции РФ), а это значит, что сфера правового регулирования субъектов РФ достаточно широка (перечни предметов собственного ведения, содержащиеся в основных законах субъектов РФ, нередко весьма внушительны).

Остаточный принцип при определении предметов ведения и компетенции субъектов федеративных отношений весьма распространен в конституционном регулировании в зарубежных федерациях. Однако с использованием этого принципа могут определяться различные из трех сфер полномочий.

Так, в соответствии с Поправкой X к Конституции США «Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами либо за народом».

Статья 92 Конституционного Акта 1867 г. (Акта о Британской Северной Америке), являющегося составной частью некодифицированной Конституции Канады, закрепляет предметы исключительного законодательства провинций и относит остаточные полномочия федеральному центру (ст. 91).

Конституция Мексиканских Соединенных Штатов (ст. 40) подчеркивает, что штаты «свободны и суверенны во всем, что относится к их внутренним делам…», однако содержит не только весьма внушительный перечень исключительных полномочий федерального центра (через полномочия Конгресса и его палат (ст. 73, 74, 76)), но и перечень полномочий, которые штатам осуществлять запрещено (ст. 117, 118).

Основной Закон ФРГ предписывает, что «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования» (ст. 30), «Земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации» (ч. 1 ст. 70), однако содержит перечни исключительной законодательной компетенции Федерации (ст. 73) и конкурирующей законодательной компетенции

(ст. 74, 74-а), закрепляя приоритет («перевес») федерального права над правом земель (сг. 31) и устанавливая правила правового регулирования в сферах исключительной компетенции Федерации и конкурирующей компетенции (ст. 71, 72).

Конституция РФ закрепляет и иерархию нормативных актов РФ и субъектов РФ: по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения верховенство имеет федеральный закон, а по предметам ведения субъектов РФ приоритет перед федеральными законами имеют нормативно-правовые акты субъектов РФ (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ). Приоритет федеральных актов в сфере исключительного ведения Российской Федерации очевиден, поскольку в этой сфере региональные акты, по общему правилу, издаваться не должны (ч. 1 ст. 76). Следует иметь в виду, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут приниматься не только федеральные законы (такой вывод может возникнуть исходя из буквального толкования ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), но и федеральные нормативные правовые акты подзаконного характера (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты). Правовую позицию по данному вопросу высказал КС РФ в постановлениях от 09.01.1998 № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» и от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации».

Конституционная модель разграничения властных полномочий не является сугубо теоретической, на ее основе осуществляется и нормотворчество, и правоприменение в Российской Федерации. Так, в и. 3 постановления Пленума ВС РФ от 19.06.2006 № 15 «О вопросах, возникающих у судов при рассмотрении гражданских дел, связанных с применением законодательства об авторском праве и смежных правах» подчеркнуто, что акты субъектов РФ и органов местного самоуправления, регулирующие отношения, вытекающие из авторского права и смежных прав, не подлежат применению с момента принятия Конституции РФ, поскольку в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации отнесено правовое регулирование интеллектуальной собственности, а авторское право и смежные права являются видом интеллектуальной собственности, и, следовательно, их правовое регулирование относится к исключительному ведению Российской Федерации.

Соотношение федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения в ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ определено следующим образом: в данных сферах общественных отношений могут приниматься как федеральные законы и иные федеральные правовые акты, так и законы и иные нормативноправовые акты субъектов РФ. Однако последние должны приниматься в соответствии с федеральными законами. В отсутствие соответствующего федерального закона по определенным федеральным законодателем вопросам допустимо опережающее правовое регулирование в субъекте РФ, в случае же противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ действует федеральный закон, в том числе принятый позднее регионального. При осуществлении правового регулирования по предметам совместного ведения могут издаваться и совместные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти (например, определяющие перечень общедоступных полезных ископаемых на территории субъекта РФ).

Отношения, связанные с разграничением властных полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, с делегированием властных полномочий, по сути своей являются публично-правовыми, конституционно-правовыми отношениями, поэтому, независимо от того, что непосредственным объектом (предметом) таких отношений могут выступать вопросы разграничения собственности и иного имущества, бюджетно-финансовые полномочия, социальные выплаты и т.п., к регулированию данных отношений не могут применяться исключительно нормы гражданского, финансового, бюджетного, пенсионного и иного отраслевого и специального законодательства (такую правовую позицию сформулировал КС РФ, в частности в Постановлении от 30.06.2006 № 8-П «По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в связи с запросом Правительства Москвы». При этом КС РФ подчеркнул, что указанные публично-властные отношения носят одновременно субординационный и координационный характер, что предполагает необходимость согласованных действий федеральных и региональных органов государственной власти и исключает возможность принятия первыми каких-либо решений в одностороннем порядке (поэтому федеральный законодатель может предусмотреть, в частности, безвозмездную передачу имущества из региональной в федеральную государственную собственность, однако порядок такой передачи предполагает необходимость волеизъявления субъекта РФ и не допускает принудительное отчуждение имущества, находящегося в региональной собственности).

Ло?оворпый способ разграничения властных полномочий по вертикали в федеративном государстве следует рассматривать как вспомогательный, так как во всех основных сферах общественных отношений предметы ведения и полномочия должны быть разграничены нормативно.

В конце 1990-х гг. в России «парад суверенитетов» перерос в «парад заключения договоров», для субъектов РФ стало «не престижным» не заключить договор с центром. Договорный процесс в этот период справедливо вызывал неоднозначную оценку и тревогу, так как нормы заключаемых договоров вторгались в сферу федерального конституционного и законодательного регулирования, стала фактически утверждаться договорная модель Российской Федерации («договорное право»). К весне 1999 г. было заключено уже 42 договора с органами государственной власти 45 субъектов РФ и более 250 дополнительных соглашений к ним. Субъекты РФ, заключившие договоры, занимали большую часть территории страны, в них проживало более 50% населения, было сосредоточено свыше 60% экономического потенциала России. При этом большинство из подписанных в это время договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ изменяли схему разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами, установленную в Конституции РФ.

Укрепление вертикали государственной власти в России способствовало тому, что к концу 1999 г. заключение новых договоров было приостановлено, а с 2002 г. начался процесс прекращения действия заключенных договоров по соглашению сторон. В настоящее время действующих договоров из числа заключенных в то время не осталось, поскольку законодательство существенно изменило порядок реализации договорного способа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а в 2005 г. истек установленный законодателем переходный период для утверждения неотмененных договоров федеральным законом.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», во-первых, закрепляет предметный ограничитель (предмет договора могут составлять лишь конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, обусловленные исключительно экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в какой этими особенностями определено иное, чем это установлено в федеральных законах, разграничение полномочий (предметом соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти может быть только делегирование части имеющихся полномочий)). Во-вторых, указанным Законом закрепляется временной ограничитель, согласно которому договор (соглашение) не может быть бессрочным: предельный срок его действия составляет 10 лет с возможностью досрочного расторжения (прекращения действия) как по соглашению сторон, так и по решению суда. В-третьих, Закон закрепляет концепцию несамоисполняю- щегося договора во внутрифедеративных отношениях, что предопределяет усложнение процедуры заключения и вступления в силу договоров и соглашений: договоры подлежат предварительному (до подписания договора Президентом РФ и главой региона) одобрению в законодательном органе субъекта РФ и утверждению подписанного договора федеральным законом. Таким образом, двусторонними такие договоры можно называть с большой долей условности, так как по существу имеет место согласованная (преобладающая) воля десятков субъектов законодательного процесса, включая все субъекты РФ. Указанная процедура впервые (и пока единожды) была применена в 2007 г.: Федеральным законом от 24.07.2007 № 199-ФЗ был утвержден Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан.

Соглашения между федеральными и региональными органами исполнительной власти вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ. Такая процедура позволяет исключить из договоров и соглашений положения, нарушающие принцип равноправия субъектов РФ (органы государственной власти любого субъекта РФ вправе по своему запросу получить проект договора или соглашения и высказать свои предложения и замечания).

С нормативным разграничением властных полномочий между центром и регионами смысл заключения договоров в значительной степени утрачивается. Основное назначение внутригосударственных (равно как и внутрирегиональных) договоров и соглашений — конкретизация, уточнение, делегирование нормативно разграниченных властных полномочий при безусловном приоритете нормативного способа разделения власти но вертикали.

ФЕДЕРАЛИЗМ

ФЕДЕРАЛИЗМ — способ (принцип) территориальной организации государства, выраженный в характере взаимоотношений субъектов федерации между собой и федеральными органами государственной власти. Ф. как сочетание самоуправления и разделения властей выполняет две главные функции: 1) децентрализует власть посредством ее разделения по вертикали. Считается поэтому, что по сравнению с унитаризмом Ф. есть более демократический принцип организации государства, поскольку допускает децентрализацию власти ее полицентризм, гарантирующий от диктатуры; 2) интегрирует территориальные сообщества, т. е. собирает воедино различные территории, придавая им качество целостного образования — единого целостного государства. Как воплощение принципа Ф. федеративное государство хотя и состоит из отдельных субъектов, однако представляет собой единое, целостное государство, которому присущи те же свойства, что и унитарному государству: единая территория, население, живущее на этой территории, власть, действующая на всей территории государства. Как принцип государственного устройства Ф. включает в себя способ урегулирования разногласий и объединение сообщества людей на государственном уровне; определяет разделение государственной власти по вертикали территориальными образованиями различного уровня в едином государстве. В западной науке Ф. понимается как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления. В качестве принципа конституционного строя Ф. выступает и как способ государственного территориального устройства страны, и как конституционная основа исторически сложившегося государственного единства многонационального народа России, являющегося юридической (и фактической) гарантией государственной целостности РФ, целостности ее территорий, а также территорий, входящих в РФ. Конституция РФ (ч. 3 ст. 5) прямо указывает на то, что «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти». Возведение Ф. в ранг конституционного принципа означает, что в РФ национальный вопрос и вопрос о территориально-политической организации общества и государства, разграничении предметов ведения между союзом и составляющими его частями (субъектами) решается на основе принципа Ф. Изначально Ф. опирается на строгое, двухуровневое разделение властей и полномочий. По этой причине различные уровни власти должны иметь свои ключевые органы и располагать определенными финансовыми средствами, достаточными для осуществления своих задач. Субъекты РФ имеют собственную территорию, конституции или уставы и органы власти, которые в пределах предоставленных им прав обладают высокой степенью независимости; предметами ведения Федерации являются важнейшие вопросы государственной жизни: организация высших органов власти, внешняя политика, оборона страны, финансы, федеральные налоги, федеральные энергетические системы, транспорт, информация, связь, правовые основы единого рынка и др. В ведение субъектов РФ входит более широкий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единого (общегосударственного) регулирования. Во многих сферах Федерация и ее субъекты тесно взаимодействуют, обеспечивая политическую, правовую, экономическую и другую интеграцию государства в слаженно работающий единый организм. Субъекты РФ не обладают государственным суверенитетом. Действующая Конституция РФ, как и предыдущая, не говорит о том, что субъекты Федерации являются суверенными. Особенно важно, что они лишены права на сецессию — свободный (односторонний) выход из состава Российского государства, не обладают верховенством на своей территории, не имеют абсолютной независимости в международных отношениях. Субъекты РФ не обладают верховенством на своей территории в том смысле, что действие федерального права распространяется на всю Федерацию и ни один из субъектов Федерации не вправе препятствовать его законному применению (ч.1 и 2 ст. 15 Конституции РФ).

Принято различать две основные модели Ф. — дуалистический и кооперативный. Дуалистический Ф. базируется на идее равновесия между Федерацией и ее субъектами, которые имеют свои предметы ведения и не вмешиваются в дела друг друга (эта модель Ф. характерна для США). Концепция кооперативного Ф. основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества (эта модель Ф. используется, в частности, в ФРГ).

Принцип Ф., определяющий сложный (многосоставный), союзный характер государства, находит воплощение в территориальной организации федеративного государства.

От понятия «Ф.» необходимо отличать «псевдофедерализм» — термин (введенный И.А. Ильиным), характеризующий процесс внедрения принципов Ф. в государствах, не имеющих достаточных социокультурных и социально-экономических предпосылок для его формирования, определяющий его сложный (многосоставный), союзный характер.

(В.Ч.)

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *